2010年的基本特点

 

 

 

　□ 任建明

 

　　2010年将可能是我国反腐倡廉建设工作的关键一年，或者成为重大转折的一年，或者将继续延续过往的状态。为了探讨这种发重大转折的迫切性和可能性，本文分三个部分加以阐述：第一，2010年的基本特点；第二，对过去20年我国反腐败形势和趋势的基本估计；第三，发生重大调整的一些可能性。

　　

　　众所周知，2012年我们党将召开十八大，实现领导班子的交接。根据我国的政治周期，临近十八大前的一年多，将是自下而上集中换届的时间。能够平稳换届并产生出一个好的未来的领导班子当是我国最大的政治，自地方到中央都如此。这也就是说，在集中换届期间，各项实体性的工作将很难被提上日程。如此说来，集中换届前的2010年，就将成为我们继续大力推进反腐倡廉建设，并可能引发反腐败形势发生重大转折的可能时间段。

 

　　此外，从中央有关反腐倡廉建设丁作的总体部署来看，2010年也应当是一个重要的时间。在中央2005年年初发布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中，提出了建立健全惩治和预防腐败体系的目标，即“到2010年，建成惩治和预防腐败体系基本框架。再经过一段时间的努力，建立起思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制，建成完善的惩治和预防腐败体系”。在中央2008年年中发布的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》中，也提出了一个比较明确的工作目标，即“经过今后5年的扎实工作，建成惩治和预防腐败体系基本框架，拒腐防变教育长效机制初步建立，反腐侣廉法规制度比较健全，权力运行监控机制基本形成，从源头上防治腐败的体制改革继续深化，党风政风明显改进，腐败现象进一步得到遏制，人民群众的满意度有新的提高”。

 

　　那到2012年时，党风政风能否明显改进呢？腐败现象能否得到明显遏制呢？从过去20年反腐败的实践以及实践最终检验的情况来看，这些都是很具挑战性的目标。而能应对这个挑战，就要看2010年能否有一些重大改变的发生，倘若没有，这些目标的实现就有一定的难度。

 

　　也许正是出对这个特殊时间段的考虑，本届中央纪委主要领导对将在2010年年初召开的十七届中央纪委五次全会高度重视。在2009年10月27日，中央纪委专门召开了专家座谈会，而且主要领导悉数出席。从过往的情况来看，在届中专门、正式召开专家座谈会的不多，即使召开也不会是主要领导出席，更不会是全部出席。应当说，这次专家座谈会效果很好。与会专家从各自的研究领域出发，针对五次全会的议题选择、未来的工作重点发表了较有见地的看法。我们当然希望这是一个重要的、关键的开始。

 

　　最后需要补充的是，反腐倡廉建设工作发生重要转折的一些重要条件也是具备的。这里仅举一例。2007年召开的党的十七大提出了一些十分重要的精神，例如，对党的建设进行了新的部署和规划，提出了“反腐倡廉建设”，而且明确要求“把反腐倡廉建设放在更加突出的位置”，并明确提出在我国未来的、宏观的政治体制改革之中要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。在2009年9月召开的十七届四中全会上，再次强调要“全面贯彻党的十七大精神”。如果上述精神能得到切实贯彻落实，对于反腐败工作的重大改变是具有重大意义的。而贯彻十七大精神的关键年也是2010年。

　　

　　反腐败形势和趋势的基本估计

　　

　　改革开放以来，我国的反腐败工作可以说是从1989年正式开始的。邓小平同志当时的几次重要讲话以及1989年8月颁布的“两高通告”都可以作为具体的标志。从那时起到现在，已经过去了整整20年。20年反腐败的成效和结果到底怎样？对这20年的反腐败形势和总趋势到底作何估计？这是总结过去和展望未来的一个基本起点或重大基础。

 

　　20年来，党和政府在反腐倡廉方面做了大量的工作。例如，形成了科学的反腐败战略方针和战略体系，即：坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”以及构建“惩治和预防腐败体系”；查办了大量的腐败案件；开展了大量的治本工作；在很多领域进行了对腐败的制度预防；反腐败工作较好地维护了改革、发展和稳定的大局；面向全党全社会积极开展了廉政文化建设工作等等。但这些多是工作投入，或直接的工作产出（例如查办了多少腐败案件），而不是工作的最终成效。检验反腐败工作的最为重要的标准应当是成效或失效，也就是我们一直重视的“实践（检验）标准”。

 

　　在我国改革开放初那个历史转折时期，我们曾经经历过一次伟大的思想解放运动，即有关真理标准的大讨论。当时提出的一个影响深远的口号就是“实践是检验真理的唯一标准”。在那个特定的历史条件下，强调实践标准的唯一性，无疑具有重大的历史进步意义。现在如果重新检讨这句口号，我认为还可以表述为：实践是检验真理的最终标准。那么，以实践这个最终标准来检验，过去20年里我国反腐败的形势和总趋势到底是怎样的呢？

 

　　近些年来，党和政府对于反腐败形势的估计主要集中在以下三个方面：（1）转型发展时期，我国的腐败处于“易发多发”阶段；（2）反腐败工作具有“长期性、复杂性、艰巨性”的特点；（3）腐败高发蔓延的趋势“程度不同地得到遏制”，“进一步得到遏制”。

 

　　然而，我们也不得不承认，目前我国的反腐败形势依然严峻、复杂。一些例证是明显的。例如，腐败从以个体性的案件为主不断地向群体化、网络化、有组织化的方向发展；腐败大要案的情节、性质在严重化；腐败现在从主要存在于党政机关向企业和科教文卫体等社会领域扩散，而且企业和其他社会领域的腐败也已相当严重；从各种信息渠道来判断，卷入腐败的人员比例也在升高；从一些实证研究来看，腐败的潜伏期在不断延长——这意味着打击腐败的效率在降低，当然，原因可能不一定全是反腐败机构缺乏独立性，职业化和专业化程度低，也有经济全球化以及腐败越来越隐蔽等因素；从一些新近查处的腐败案件来看，腐败分子贪得无厌、胆大妄为的程度一再挑战人们的想象，这反映了腐败分子持续高涨的猖獗气焰，说明他们已经成为一股巨大的、邪恶的势力；所谓的贿赂、回扣等“潜规则”在一些领域已经俨然成为大行其道的“显规则”。面对严峻现实，我们必须迅速扭转这种趋势。

 

　　要扭转这种趋势，就必须从我国现有的反腐败的思路特别是具体做法上作出一些重大改变。

　　

　　发生重大调整的一些可能性

　　

　　可以预见，在2010年，要使我国的反腐败形势有一个大的改变或在未来具备能够发生改变的可能，就必须在反腐倡廉的思路和具体丁作部署上作出一些重大调整。如何调整未来反腐败工作的思路和主导对策，这里提出以下四种可能，这几个对策应当是一个体系，具有内在的逻辑统一性。

 

　　第一，反腐败战略目标定位上的调整。反腐败可以有不同的目标定位。典型的有两种，一是工具性的目标定位。过去的20年，我们实现了这个目标，反腐败工作较好地维护了改革、发展、稳定大局。但从长期来看，这一目标定位还是不彻底的。二是目的性的目标定位，即一定要彻底地解决腐败问题，一定要取得反腐败的成功，彻底实现国家和社会的廉洁。例如，1959年新加坡人民行动党上台时选择的就是这第二种目标定位，1973年新任港督麦理浩选择的也是后者。

 

　　第二，反腐败成功要件上的突破。基于反腐败成功和失败的正反两方面的国际经验和教训的考察，反腐败能否成功主要需要多个方面的条件，分别是：有利于防治腐败的法律体系（立法），有力、高效的反腐败机构体制（执法），兼具打击、预防和教育的综合性的反腐败战略，广大人民群众的大力支持。反腐败战略和人民群众支持两个因素的实现相对比较容易。其实，特别是在现时代，立法因素也不难具备。最难的还是反腐败机构体制的科学化，即能否建立一个具有必要的独立性、授权充分（当然需要对等的内外部制约），职业化和专业化兼备的反腐败机构。对照我国迄今为止的反腐败状况，主要瓶颈还是这个机构体制因素。因此，核心的建议就是要对现有的反腐败机构体制进行大力改革，以彻底解放“反腐败生产力”。我国现有的反腐败机构体制的基本特点是四个字：条块分割。改革的主导对策就是实现纵向垂直和横向整合。改革可以不一步到位，而选择分步走的办法。例如，在纵向垂直上，可以先实现在全部或大部分的县搞县以下垂直；随后可以选择在部分省搞省以下垂直；在条件适合时，还可以对一些省搞中央以下垂直。在横向整合上，就是推广1993年的纪检、监察合署办公，将分布在不同系统的反腐败机构逐步整合起来，按照反腐败专业分工的原则搞统一分工。

 

　　第三，反腐败成功路径模式选择上的突破。基于我国的特殊国情，目前严峻、复杂的反腐败形势，以及反腐败高度的政治性和复杂性，反腐败不可能一下子从整体上取得成功，惟一可能的成功模式或路径就是“渐进主义”，具体的操作方案就是选择一些地区作为廉政特区或反腐败改革试验区。通过特区试验，闯出一条反腐败成功的路子，然后进行推广以实现普遍的廉洁。坚持急功冒进、普遍主义是非常危险的，反腐败不仅难以成功，还可能酿成严重的政治和社会后果。

 

　　第四，反腐败战略行动规划上的调整。既然我国的反腐败不可能在短期内普遍成功，而必须坚持分步走；既然我国的反腐败有自己的特殊性，还必须进行专门的试验，因此，就必须制定一个科学的、可行的战略行动规划，而不能盲目蛮干。这个战略规划从总体上看，需要分两步走：廉政特区试验是第一步，普遍推广是第二步。事实上，廉政特区试验也需要划分阶段。根据香港的成功经验，特区试验可能需要划分为三个阶段，即准备阶段、侧重惩治阶段、综合治理阶段。基于成功者的经验，我们的这个总战略可能需要20年，两步各分别为10年。当然，总战略的每一步、每个阶段都应该设定阶段目标，同时必须开发可行的工具，跟踪测量每一阶段的实际进展。只有这样，才能成为一个科学的、可行的战略行动规划。

 

　　在2010年，尽管存在着不确定性，我们依然对我国反腐倡廉建设的重大转折满怀期待。因为这是党的宗旨的根本要求、党中央的坚强决心的体现和广大人民群众的迫切期待。

 

　　

 

　　（作者系清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任）