□ 陈建平

　　摘要：根据世情、国情、党情的新变化，十七届四中全会提出了“提高党的建设科学化水平”，“推进党的建设科学化、制度化、规范化”的重大任务和时代命题。反腐倡廉建设作为党的建设的重要组成部分，推进反腐倡廉建设科学化就逻辑地构成了“党的建设科学化”内在的必然要求。中外反腐实践业已证明，解决腐败问题的关键就是要健全权力运行制约和监督机制，推进权力运行程序化和公开透明。要努力构建“思想引领—权制昌明—政务透明—法治规范—程序保障—科技手段”这样“六位一体”的科学“运”权机制，以推进反腐倡廉建设的科学化。

　　

　　关键词：反腐倡廉建设；科学化；权力运行机制

　　

　　Making Power Work Scientifically: the Key Point to Promote the Building of Scientific Anti-corruption

　　 　　

　　Chen Jianping

　　

　　Abstract: According to the new changes in the world, national and party situation, the Fourth Plenary Session of 17th CPC Committee proposed the major task and Time proposition “raising the scientific level of party building”, “promote the party’s scientific, institutionalized and standardized building”. As an important part of party building, anti-corruption construction will logically constitute the inner imperative of a “scientific party-building”. Chinese and foreign anti-corruption examples have been proven in practice to solve the key problem of corruption is to improve the operation of power control and monitoring mechanisms to promote the open and transparent running of power. And therefore to create “clear thoughts—clear running of power—transparent government—the rule of law standards—procedural safeguards—scientific and technological means” this “five in one” scientific “management mechanisms” of power to promote the construction of scientific anti-corruption.

　　

　　Key words: anti-corruption construction; scientific; management mechanisms of power

　　

　　公共权力是一柄“双刃剑”，其有效运作是良序社会得以维系和发展的前提，而不当运作又往往会导致公共秩序的崩溃和瓦解。权力膨胀、权力滥用、权力寻租等权力腐败现象是“导致整体社会污染恶化的罪魁祸首，是一切‘污染’之根本”[1]。在当前的社会转型期，腐败现象之所以多发易发，主要根源于体制转型过程中容易出现滥用权力的机会和条件，而权力行使又未得到有效的规约。“腐败的核心问题无疑是一个政治权力的基础和运作问题。”[2]因此，加强对公共权力的制约，形成规范行使权力的有效机制，是构建惩治和预防腐败体系的重要内容，也是推进反腐倡廉建设科学化的关键。

　　

　　一、树立科学善治的权力观，启动反腐倡廉建设的“思想引擎”。

　　

　　反腐倡廉建设具有长期性、复杂性和艰巨性，在时间上有一个持续的问题，在空间上有一个全面协调发展的问题，因此，必须要用科学发展的战略思想来予以统领和指导。

 

　　发展是科学发展观的第一要义，权力运行的各项措施以服务于推动科学发展、促进社会和谐为目的，权制结构的安排、政务公开透明、权力制约法治化与严密化等“运”权环节要与促进科学发展统一起来。以人为本是科学发展观的核心，这就要求反腐倡廉建设，特别是公共权力运行要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，始终做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。当前，特别是要从维护群众切身利益出发，不断加大解决损害群众利益的突出问题和防治不正之风的工作力度，维护社会公平与正义，落实以人为本与共享发展成果的时代诉求。全面协调可持续是科学发展观的基本要求，这就要大力促进权制改革的推动力、权观教育的说服力、权制规范的约束力、运权监督的制衡力、违权惩治的威慑力这“五力”并发，倍增效能，努力促进权力运行各个环节、各个方面的相协调，使得权力运行更能彰显时代性、把握规律性、富于创造性。统筹兼顾是科学发展观的根本方法，要求我们必须把统筹兼顾作为开展反腐倡廉建设、特别是权力运行机制的根本方法，从整体上把握权力制约和监督的各项机制及其与党的科学执政、经济社会的又好又快发展、改善政民信任关系之间的相互联系。以辩证的思维分析“运”权态势，抓住关键环节，找准着力点和突破口，以点代面、整体推进；以系统的方法谋划“运”权格局，教育、制度、监督、改革、纠风、惩处六个方面并举，筑牢惩防体系，服务科学发展。

 

　　正如有的学者指出的那样，腐败分子蜕变过程的一个共同特点，就是思想意识腐败先于权力行为腐败[3]。只有首先解决好权力观的问题，才能真正解决好为人民掌好权、用好权的问题。科学善治的权力观则是推进反腐倡廉建设科学化的“思想引擎”，理论形态上涵摄了权为民所授的权源观、权为民所用的目的论、权为民所限的方法论，现实运行中体现为用权依法度、运权有边界、行权受监督，统领理论与现实的正是作为世界观和方法论集中体现的科学发展观。

　　

　　二、构建科学合理的权制结构，打造反腐倡廉建设的“民主利器”。

　　

　　美国著名学者列奥•施特劳斯曾给“政治”作出这样的界定，认为“Politeia（政治）的首要含义，就是人类有关政治权力的实际安排。”[4]我国著名学者李景鹏先生也指出：“政治现象的最核心的问题，即权力及其运行。”[5]要想打开公共政治或公共行政的“神秘”大门，就首先需要掌握权力这把“钥匙”。权力的科学配置及其规范运行构成了当代政治文明建设的基本点。行政管理的规律也表明，权力结构与配置的科学化是权力合理运行的基础。只有科学分权，根据权力运行的规律和权力关系，合理调整权力结构，使掌握权力的组织和个人明确各自的权、责、利，为反腐倡廉建设的科学化提供强大有力的“民主利器”。

 

　　在纵向结构上，中央与地方之间实行规范的纵向分权，并用法律进行保障；在横向结构上，按照不同部门职权分明、权责一致、协调统一的原则配置权力，建立现代化的、稳定的、有效能的权力结构[6]。逐步形成纵向层级管理、授权制约；横向流程控制、平行制约的权力配置架构。从微观层面，即从一个行政组织内部系统来看，还要正确处理集体领导与个人分工负责之间的关系，通过一定的制度设计来实现权力的局部分解与交流，使得传统那种权力过于集中某一部门或某一领导，转化为权力分解于多个部门来行使，或是形成较为完善的权力岗位轮换与交流制度等，在权力运行链条上形成一个相互制衡的局面。尤其需要指出的是，反腐机构本身也存在着权力结构与配置的科学化问题。为了充分发挥反腐机构的效能，充当反腐倡廉建设科学化的“先锋”，需要进一步理顺反腐机构设置的“条块分割”关系，充分挖掘反腐机构及其人力资源的规模效应、合力作用。除了要尽量保持这些机构的独立性，使其权威性得以维护和保障，还要建构一套较为科学的反腐机构管理制度，明确其职责，调动其积极性，以利于其开展工作并解决处理各种问题。

 

　　当前我们要努力构建与市场经济模式相适应的权力制约机制，还要进一步转变政府职能，使政府行为、市场行为、企业行为、社会行为能够相互区分开。政府从不该管、管不好的领域退出,把资源分配的权力交还市场,把生产经营的权力交还企业,把社会性管理的权力交还社会组织,这样，行政权力对微观经济社会领域的随意干预和介入现象将得到有效制约，政府行使权力的边界将更加清晰，从而为科学界定政府权力行使的范围与方式，消除权力滥用的根源，建立科学的权力制约机制打下坚实的基础。

　　

　　三、增加权力运行的透明度,搭建反腐倡廉建设的“可视化平台”。

　　

　　公开透明是腐败的天敌。美国著名法官路易斯•布兰戴斯（Louis D•Brandeis）将之描述为：“太阳是最好的防腐剂，电灯是最好的警察。”[7]国内外经验也表明，许多腐败行为的发生都与公共权力的“暗箱操作”密切相关，因此，要切断腐败行为与“暗箱操作”之间的关系链，必须要通过相应的机制使二者的关系公开化、透明化，打破权力运行的神秘化，实现“阳光作业”。

 

　　通过大力推行政务公开、网上办公，认真实施与执行《政府信息公开条列》，完善公开听证制度、新闻发布制度、审计公告制等多渠道、多角度、多手段将权力运行情况公之于众,及时披露各种与公众利益相关的信息,使公众获得更多的知情权和表达权，实现权力运行公开途径由单一性向多元化转变。政府机关的机构设置与相应职权、办事程序与指南、办事结果、时限、监督方式、相关法律法规等一些可以公开的信息在公共媒体上发布，尤其是行政审批、政府采购、工程招投标、行政收费罚款等社会普遍关注的事项都应予以公开，实现权力运行公开程度由“粗放式”向“精细式”转变。此外,权力运行的公开还应涉及到权力行使者的主体领导干部个人相关情况的公开,如规定对领导干部实行财产收入申报、核查制度,个人重大事项报告制度,多种形式的定期述职述廉制度等,实现权力运行公开方式由随意性向制度化转变。通过权力运行公开机制的这些转变，从而确保权力运行的严肃性、便利性和有序性，使得权力运行公开不留“死角”，置行政权力于“阳光之下”，不断提升公共决策的民主化、科学化水平。

　　

　　四、提升权力制约的法治化水平，建构反腐倡廉建设的“刚性要件”。

　　

　　马克思主义创始人关于权力配置与运行的思想就是以法律为支撑的，在1844年马克思就指出，“法律的用处通常是限制政府的绝对权力”[8]。现代法治的核心在于确立宪法和法律的权威，随着依法治国基本方略以及依法行政实施计划的全面展开，必然要求公共权力行使和运作的法治化。对于公共权力的获得、设定、行使与剥夺，以及权力行为主体在行使权力时所承担的责任和责任追究办法，都必须处于刚性的法律规约状态，这也是反腐倡廉建设科学化不可或缺的“刚性要件”。

 

　　要以明确的法律规范，确认权力运作的职能、边界、范围与运作程序，以充分体现其规范性和可操作性，严禁任何超越宪法和法律的权力运作行为。将行政权力运行纳入到法治化轨道，让依法行政成为政府及其公职人员的基本行为准则，关键还在于自由裁量权的控制。要通过依法对自由裁量权作出具体规定，明确自由裁量权的行使规则，规范自由裁量权的行使程度，通过这种权力法定、程序法定和监督法定，来确保自由裁量权，同时也是公共权力依法行使的一个有效途径。需要指出的是，处于新旧体制转型时期的我国，针对权力运行过程出现的许多新情况、新问题，必须加以深入研究和总结，新情况、新问题出现的所在地区或部门在规范权力运行方面的一些经验与做法也要及时予以科学分析和总结提升，条件成熟时逐步推广、全面铺开，这也是当前反腐倡廉建设科学化应有的理性态度。

　　

　　五、提高权力运行程序的严密化程度，编织反腐倡廉建设的“缚权网络”。

　　

　　程序既是为了保障权力正常运行所修筑的通道，又是为防止权力失控而设置的藩篱。程序缺失或者程序失灵，都势必导致权力运行的随意性。[9]权力运行程序严密构成了反腐倡廉建设科学化的重要环节。事实证明，大多数腐败分子滥用权力就是通过减少甚至规避程序来达到目的的。由于程序缺失或者程序规定过于笼统，造成权力运行行为之规范性的降低，不可避免地会受到人为因素、偶然性因素或非制度化因素的干扰，无法客观公正地行使公共权力，使得权力行为所呈现的合法性状态以及绩效评估也就缺乏准确的判定依据，在实践中就无法保障其职责的有效履行，对于这一权力行为的制约也就无法正常展开。可以说，权力运行程序的严密化程度，将直接决定着权力效能的发挥，也影响着对公共权力的制约效力。科学合理的权制结构能够得以顺畅运行，必须要有一整套严密的程序规范作依托。完善用权程序，严格规范权力行使的程序要件，挤压权力“真空地带”，已成为当务之急。

 

　　首先，要改变传统那种重实体、重结果而轻程序的观念，树立程序本位的科学观念。不断提高人民群众对权力运行程序的监督意识，进一步促进反腐败斗争朝着源头遏制、减少成本的方向发展。其次，程序本身的程序性、交涉性、科学性和技术性特点决定了程序本身正当与否，因此，程序设置要符合基本的科学原理，在时空形式上体现逻辑的严密性和科学的合理性[10]。再次，将程序建设纳入法制化轨道，推进程序法制化进程。凡权力均需用法律法规和规章制度形式加以规定其运行程序，既定程序任何人都要遵行，违者则视为无效行为并要给予处置。最后，规范权力运行监督组织规程，做到程序组织化。开展权力运行监督也必须在党委的领导下，在政府的支持下，在有关部门配合与广大公民参与下，有组织、有计划、有步骤的开展，组织化程度越高，权力运行程序的严密化程度也就越有保障。

　　

　　六、运用高科技手段制约权力，构筑反腐倡廉建设的“科技屏障”。

　　

　　著名未来学家托夫勒在其《第三次浪潮》中曾深刻地指出，“以科技信息革命驱动的第三次浪潮，正在彻底改观建立在工业革命之上的现代文明。这一革命性的变迁已波及人类生活的所有领域……”[11]当然也包括人类社会的政治生活与政府治理。顺应信息化、网络化、知识化的时代潮流，以信息技术为主要内容的现代科技手段将成为权力制约的重要途径，在推进反腐倡廉建设科学化的过程中发挥着独特的作用。

 

　　当前我们应积极发挥现代信息技术的公开性、程序性、便捷性、实时交互性等优势，把反腐倡廉建设与现代信息技术有机地结合，运用高科技手段，实现动态化、全程化的“虚拟监控”，前移监督关口，提升监督效力。针对不同行业不同部门，完善相关的管理信息系统、管理控制系统、政务服务系统、公众网络参与系统以及电子监察系统等，特别是针对重点领域和关键环节、高发易发的违纪违法案件，要建立专门的信息库、资料库、档案库，构建案件综合分析平台，及时监测廉政状况，适时发出廉政预警，把握反腐倡廉发展的动态趋势。借助网络平台，及时收集反腐倡廉建设有关的舆情动态，积极主动开展富有针对性的党风廉政宣传，进一步拓展廉政宣传的重要阵地。此外，还要大力培育既掌握现代科学技术又熟悉反腐倡廉工作的“双栖类”人才，充分发挥由相关领域的专家学者们构成的智囊团或思想库的作用，为科技防腐提供充沛的人力资源支撑。信息化时代反腐倡廉建设的科学化发展必须要把当代科技手段运用到权力制约和监督中，提升对权力制约和监督的科技含量和制约能力，使得现代的监督手段与传统的监督方式相结合，权力制约和监督机制做到与时俱进，适应时代发展新要求，整合监督资源，强化监督效果。

　　

　　结语

　　

　　人类政治文明发展史表明，政治的核心问题就是公共权力的构成问题，只有将其置于一个有效的机制之下才能正常合理的运作。通过树立科学善治的权力观，启动“思想引擎”以“明权”；构建科学合理的权制结构，打造“民主利器”以“确权”；增加权力运行的透明度,搭建“可视化平台”以“亮权”；提升权力制约的法治化水平，建构“刚性要件”以“规权”；提高权力运行程序的严密化程度，编织“缚权网络”以“控权”；运用高科技手段制约权力，构筑“科技屏障”以“制权”，从而逻辑地形成“思想引领—权制昌明—政务透明—法治规范—程序保障—科技手段”这样“六位一体”的科学“运”权机制，以充分发挥公共权力正向、积极的权能效应，遏制公共权力异化、权能流失的有益尝试，从而保障科学化“运”权及其善治主旨即谋求社会公共利益最大化的有效达成，这也是推进反腐倡廉建设科学化的目的之所在。

　　

　　参考文献：

　　

　　[1]金太军，李雪卿，叶勤，窦振斌.行政腐败解读与治理[M].广州：广东人民出版社，2002：3.

 

　　[2]夏 勇.宪政建设——政权与人民[M].北京：社会科学文献出版社,2004：145.

 

　　[3]王寿林.权力制约和监督研究[M].北京：中共中央党校出版社，2007：序Ⅳ.

 

　　[4][美]列奥•施特劳斯著，彭刚译.自然权利与历史[M].北京：生活•读书•新知三联书店，2003：137.

 

　　[5]李景鹏.权力政治学[M].北京：北京大学出版社，2008：10.

 

　　[6]汪永成.经济全球化与中国政府能力现代化[M].北京：人民出版社，2006：213.

 

　　[7]Louis D•Brandeis ,Other People’s Money (Harper Torchbooks , 1967 )，p. 67.转引自赵旭东.商法学[M].北京：高等教育出版社，2007：436.

 

　　[8]马克思.一八四四年的英格兰银行法[A].马克思恩格斯全集（第12卷）[C].北京：人民出版社，1956：576.

 

　　[9]高 委.河南省反腐倡廉机制创新研究[M].北京：中国方正出版社，2008：178.

 

　　[10]许耀桐，刘昌雄.政治文明建设与民主政治发展[M].北京：中国经济出版社，2006：142.

 

　　[11][美]阿尔温•托夫勒，海蒂•托夫勒著，陈峰译.创造一个新的文明——第三次浪潮的政治[M].上海：上海三联书店，1996：中译本序1-2.

　　

　　（作者简介：陈建平（1980— ），男，福建南平人，讲师，福建省监察学会会员、福建农林大学廉政研究中心研究员，主要从事公共管理理论、腐败治理与廉政伦理方面的研究。）