[内容摘要]加强对党政机关和国有企事业单位领导干部尤其是对其主要负责人的监督制约，有效地控制和预防其职务犯罪，是当前职务犯罪的重要问题，也是一个必须及时解决的核心课题。本文从剖析主要负责人职务犯罪的特点入手，分析了主要负责人职务犯罪主、客观方面的六大原因，并就健全机制体制、强化监督制约机制、加强思想教育、加大查办和惩治力度以及推进社会化预防网络建设等方面提出了相应对策。

　　

　　[关键词] 主要负责人职务犯罪 特点 原因 预防

　　

　　何谓“主要负责人”，法律上没有给予明确的界定，实际中通常认为主要负责人，是在党政机关和国有企事业单位领导班子中居于核心地位的负责人，或专指党政机关和国有企事业单位领导班子中的“一把手”。作者认为主要负责人应具有的特点是：第一，从其性质来看：主要负责人是党和国家的方针、政策和法律的真实执行者；第二，从其地位来看，主要负责人是一个地方、一个单位的“一把手”，在班子中居于核心地位，对外代表机关或企业，是机关的代言人或企业的代表人；第三，从其职能来看，主要负责人代表本级机关和该企业接受上级部门的领导或领导下级部门；第四，从其权利来看，主要负责人拥有在用人、决策、决议、审批等相当多方面的相当权力。显然主要负责人是党政机关和国有企事业单位中地位举足轻重的人物，他们既是党的路线、方针、政策的执行者，又是一个领导班子的核心，既是权力的主要行使者，又是权力行使后果的第一责任人。可以说主要负责人个人素质的高低、权力运作的好坏，不仅关系到其本人的能力与形象问题，而且是直接关系到民心向背、党的事业兴衰成败的重大问题。

 

　　当前我国正处于新旧体制转换过程中，旧的制度有待破除新的制度有待确立和完善，出现了主要负责人权力集中、监督不力以及机制、体制缺失等问题，致使主要负责人职务犯罪高发，且愈演愈烈。国家行政学院公共管理教研部教授竹立家认为，从2008年查处的贪腐案件来看，目前最重要的趋势是“一把手”成为贪污腐败渎职犯罪的重灾区。一些资料数据显示，“一把手”犯案比例超过50%。 突出表现为主要负责人职务犯罪已成为目前社会生活、经济生活、政治生活中的一颗毒瘤，严重地危害了党风廉政建设和国家政权的稳定，阻碍了我国市场经济的健康发展，破坏了社会主义的民主法制建设，损害了社会的公平正义。所以，有效地控制和预防主要负责人职务犯罪，是当前预防职务犯罪的重要问题，也是必须及时解决的核心课题。正如胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。……”。

　　

　　一、主要负责人职务犯罪的特点

　　

　　主要负责人通常拥有其权力所辖范围内的人、财、物的绝对控制权，即一般表现为一人说了算的工作作风，如用人上，使用什么人，重用什么人，提拔什么人，由主要负责人说了算；议案形成上，投资什么、决议什么，由主要负责人说了算；决策工作上，一项工作是否做，怎么做，通过什么方式做，由主要负责人说了算；审批项目上，能否批，批给谁，批多少经费，还是由主要负责人说了算。这些都是其他职务犯罪主体所不具有的，因而其犯罪具有较多的有别于其他主体职务犯罪的特点。

 

　　（一）从涉案人员看，位高权重者职务犯罪居多

 

　　职位越高权力越大，利用大权力来违法犯罪自然危害更大，对位高权重的主要负责人职务犯罪的斗争更为激烈。据权威资料统计，全国省部级干部职务犯罪受到法律制裁的情况：80年代只有两人，违法犯罪的数额为几千元到两万多元；90年代上升为15人；2000—07年，上升到70人以上，其人案数额从几十万元到几千万元不等。又如武汉市纪委领导2009年9月20日在全市纪监机关查办案件工作会议上总结办案经验时说，据了解，2002年以来，武汉市因贪污贿赂受处分的处级以上领导干部中，“一把手”占了44%。 另据贵州省资料介绍，自1992-2002贵州省共立案查处地厅级干部103人，其中党政“一把手”54人，占总人数的60%。 如沈阳市的慕、马案件中涉案的沈阳市一把手就有17位；厦门远华特大走私案,涉案的党员和国家工作人员360多人,其中部级2人,厅级26人,处级86人。 自1997年以来，全国纪检监察、检察机关重拳出击，查办了一大批有影响的身居高位的主要负责人职务犯罪大案要案，一批省部级高官纷纷中箭落马：中央政治局原委员、北京市市委书记陈希同；上海市委原书记陈良宇；国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸；云南省原省长李嘉廷；中国建设银行原行长、党委书记王雪冰；中国光大集团原董事长朱小华；辽宁省高级人民法院原院长田凤岐；天津市人民检察院原检察长李宝金；黑龙江省原政协主席韩桂芝；贵州省委原宣传部部长常征；宁波市原市委书记许运鸿……这些惊心怵目的大案要案的查处，均展示职务犯罪主体职务呈越来越高的趋势。

 

　　（二）从涉案金额来看，金额较大和巨大的案件居多

 

　　主要负责人对本单位全面管理，权力涉及的面广，权力牟取私利的空间也大，这就导致主要负责人职务犯罪案件大案所占比例多。从全国的情况来看，大要案占立案侦查案件的半数以上，我国在2008年，全国检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件33546件41179人，其中，立案侦查贪污贿赂大案17594件，重特大渎职侵权案件3211件， 约占整案件的62.4%。全国在2003年至2007年的五年中，立案侦查贪污受贿10万元以上、挪用公款百万元以上案件35255件，大案占立案数的比例从2003年的46.8％上升为2007年的58.3％。从本省的情况来看，大要案占立案侦查案件比例也在半数以上，如湖北省2008年全省检察机关共立案侦查职务犯罪1628件1808人，其中贪污贿赂犯罪1382件1520人，渎职侵权犯罪246件288人；立案侦查贪污贿赂5万元以上、挪用公款10万元以上等大案901件，重特大渎职侵权案件114件；分别占65.1%和47%。 全国各地情况大致相当，如河南1999年“一把手”职务犯罪案件中的大案比例是51 8%,而到2003年这一比例已经上升到75.1%。 从个案来看，主要负责人职务犯罪的涉案金额巨大的案件较多，如中国建行西安市分行北大街支行原行长周利民、会计刘怡冰（女），贪污和挪用公款高达2亿余元，2003年7月，西安市中级人民法院一审被判处死刑，剥夺政治权利终身,并处没收个人全部财产。首都机场集团原总经理、董事长李培英案，利用职务便利索贿受贿2661万余元，贪污8250万元（贪污赃款已全部退缴），2009年2月10日，山东济南市中院判处死刑，缓期二年执行，剥夺政治权利终身，没收个人全部财产。江苏省苏州市原副市长姜人杰因受贿1亿多元人民币，2008年10月23日，南京市中级人民法院一审判处死刑。贵州原省委书记刘方仁受贿667万，被判处无期徒刑，没收全部财产。云南原省长李嘉廷受贿1810万，被判处死刑缓期二年执行，没收全部个人财产黑龙江省原政协主席韩桂芝，受贿702万元，被判处死缓，没收全部财产。江苏省原省委常委、组织部长徐国建，受贿641万元，被判处死刑缓期二年执行，没收个人全部财产。上述人员职务犯罪所涉犯罪数额都特别巨大，给国家和人民利益造成了极大的损害。

 

　　（三）从犯罪行业上看， 国有企事业单位的主要负责人职务犯罪相对高发

 

　　党政机关和国有企事业单位的主要负责人职务犯罪比例较高，都不可小视，相比之下国有企事业单位的主要负责人职务犯罪相对高发。如北京市2001—2003年，检察机关共挖出“280名”企业“一把手”蛀虫，为国家挽回经济损失9.04亿。据北京市人民检察院副检察长王双进介绍，国有企业成为目前职务犯罪的重灾区，3年来，检察机关共查获贪污受贿案812件，其中超过百万元的大案662件，涉及处级以上干部201人，280名位居企业“一把手”的厂长和经理被查获归案。 另据四川省五华县检察机关统计，2000年—2005年查处的职务犯罪案件72宗80人，其中“一把手”占34人，是总人数的43%。而国有企事业单位的“一把手”职务犯罪案件有23宗，占查办的“一把手”职务犯罪案件总数的68%。 北京市海淀区人民检察院统计显示，自2004年至2008年5年间，该院共立案侦查的国企职务犯罪案件占职务犯罪案件总数的38%，涉及了50家国有企业；在国有企业犯罪人员中，企业管理层人员占犯罪总人数的近61%。其中，涉及董事长、总经理、副总经理、厂长、副厂长等企业领导人员犯罪的占30%以上，涉及项目部经理、科长、办公室主任、业务主管等中层领导干部犯罪的占30%以上；涉及会计、出纳、核算员等占16%；国企职务犯罪案件总涉案金额达到数千万元，个案涉案最高金额为2000万元。10万元以下的占32%，10万元以上的大案占案件总数的68%。其中，100万元至500万元(含100万元)占23%，500万元以上的占5%。

 

　　（四）从犯罪方式看，犯罪手段多样化

 

　　主要负责人职务犯罪的犯罪手段往往以权力为本源,大肆侵占公私财产，呈现出多样化、智能化的特点，主要有:一是利用人事权、审批权、决定权等各种各样的权力收受贿赂。主要负责人对人事接受、调动、升迁、辞退等具有最终的决策权,大多数涉嫌犯罪的主要负责人都对人事权视若聚宝盆,把人事决定权作为以权换钱的主要渠道。如马德案件，马德在绥化任党政主要领导的6年时间里，利用手中的权力大肆卖官鬻爵，涉及此案的绥化市县(市)和各部门“一把手”就有50多人。如山东东明县原县委书记卢效玉，在任书记的两年多时间里，全县90%以上的乡镇主要负责人曾为职务升迁向他行贿，公开买官卖官。二是利用各种各样的审批权收受贿赂。有的主要负责人利用对本单位或者本部门的业务、工程事项等的决策权,在最终决定业务、招投标、项目审批、设备和材料采购等环节中，进行索贿受贿、贪污挪用等犯罪活动；三是利用财务支配权直接侵吞公款。主要负责人都掌握着本单位或者本地区的财务支出的签字权,很多单位只有主要负责人一人签字才能报销。有的主要负责人就直接利用自己的职务之便中饱私囊。如大庆市原国税局长那凤歧案件，其任局长期间利用职务之便大肆私分税收分成款。

 

　　（五）从犯罪关联看，群体性犯罪居多

 

　　近年来,由于主要负责人犯罪而产生群体作案的现象非常突出。一旦主要负责人开始实施职务犯罪,他必然要在政治上拉帮结派,经济上相互牵连,结成了利益同盟,呈现出明显的群体性。近年来我省检察机关立案侦查的职务犯罪案件涉及的窝案串案比例均在四成以上，其中2001、2002年均在40%，2003查办窝案串案636件721人，占立案总数的43%；2004年查办的窝案串案 件721人，占立案总数的46.5%；2005年查办的窝案串案 件614人，占立案总数的41.6%。 武汉市2008年立办贪污贿赂窝串案64件，涉及215人，窝串案占立案总数的86.3%。 如2002年我省立案查处的原襄樊市委书记孙楚寅案中，涉案干部74人，其中厅级干部7人、县处级干部15人犯罪，其中“一把手”11人； 在湖南郴州腐败窝案中，共有150多名官员中箭落马。2008年11月20日，法院以受贿罪、巨额财产来源不明罪一审分别判处郴州市委原书记李大伦、郴州市委原副书记兼市纪委书记曾锦春死刑，缓期二年执行和死刑;以受贿罪一审判处郴州市原市长周政坤无期徒刑；沈阳市慕、马案，查处沈阳市的厅局级一把手领导共17名；北京市交通管理局原局长毕玉玺案中，涉案16件19人，其中正局级干部2人，正处级干部4人，涉案资金过亿元；据调查,主要负责人职务犯罪牵连出群体性职务犯罪案件的情况,约占其职务犯罪总数的四分之一强。

 

　　（六）从犯罪后果看，危害结果严重

 

　　主要负责人往往掌管一个单位、一个部门或一个区域的行政、经济大权, 权力涉及面广，他们利用权利之便或滥用权利进行犯罪，给国家造成的危害极大。一方面给国家造成极大的经济损失，主要负责人的犯罪行为有的使大量资金被侵占和滥用,有的使国有资产流失。如宁波原市委书记许运鸿，支持和纵容宁波国际信托投资公司违法经营，给国家造成11.9亿损失。 另一方面给我们带来执政危机，主要负责人权力高度集中,必然导致官僚主义和效率低下,并产生严重的特权和腐败现象。由此导致政治成本高昂,财政不堪重负,并且容易造成重大决策失误,阻碍经济发展和社会进步。从一定程度上讲,影响到执政党的形象,危害极其严重。

 

 

　　二、主要负责人职务犯罪的原因

　　

　　主要负责人犯罪频发、高发的原因是十分复杂的，其中既有主要负责人自身的主观原因，也有来自外界的客观原因。

 

　　（一）主观世界的改造松懈是主要负责人职务犯罪的主观原因

 

　　主要负责人职务犯罪的滋生和蔓延，虽然有其客观的机会和条件，但主观上具有腐败的动机是起决定性作用的，正如胡锦涛在中纪委五中全会上强调指出的，放松世界观的改造，背弃理想信念，思想蜕化变质，是一些人堕落为腐败分子的根本原因。

 

　　首先，忽视政治学习，不努力改造主观世界。特别在我国人们受封建意识的影响较深，“当官――发财――免罚”的官本位思想在一些人的头脑中根深蒂固，要改变这些，充实学习、自我改造显得尤为重要。如公安部副部长李继周在忏悔录中写到：“长期放松政治学习，放松思想改造。当了公安部的领导后，整天忙于具体业务，很少抽时间认真读书学习。马列主义的书不怎么读了，有限的学习也只是流于形式，很少结合自己的思想实际。党内民主生活会上很少听到对我的尖锐批评，自我批评也是轻描淡写地说一说，不愿也不敢触及灵魂深处”。

 

　　其次，淡漠为人民服务的宗旨信念，不能正确对待权力。公职人员手中的权力来自于人民，是人民自身权利的让渡，所以必须做到全心全意为人民服务。主要负责人职务犯罪的本质就是权力的异化、滥用，核心是以权谋私，表现为以权敛财，权钱交易的“权力私有化”；不接受监督，甚至对监督者打击报复的“权力专制化”；享受生活、作威作福的“权力任意化”。如原江苏如皋原副市长单定方2008年12月9日在法庭上所作的忏悔：“随着走上领导岗位，手中掌握着一定权力，我的世界观、人生观、价值观发生了扭曲，迷失了方向。我把自己摆到了不切实际的位置，产生了有权不用、过期作废的观念，把人民赋予的权力用于为自己谋取利益，置党纪国法于不顾，走上了犯罪道路。” 　

 

　　（二）转轨时期的规制缺失是主要负责人职务犯罪的直接因素

 

　　改革开放以来，我国的政治体制和经济体制改革取得了一定的成就，但由于新旧体制的交替过程，旧的没有完全破除，新的政治体制和经济体制还不够健全、完善，存在一些弊端，给少数免疫力差的主要负责人实施职务犯罪提供了可乘之机。如企业体制改革，现代公司制度在有的国有企业中并未得到严格执行和落实，《公司法》规定的公司法人治理结构股东大会、董事会、监事会和经理层的职责,要求各负其责,协调运转,有效制衡，而现实情况往往是主要负责人的“一把手”集董事长、总经理和党委书记三权于一身,造成董事会和经理层职责不分,大事小事都是一个人说了算,股东大会难以参与企业经营决策并实行有效监督,监事会更是形同虚设，三机构之间的有效制衡成为一句空话。如武汉“中国长江动力集团”公司原总经理于志安案件就是一例证，于志安利用企业改革之机，以强化“一把手”负责制为名，又担任了党委书记和董事长要职，他的权力不受任何监督和制约，上千万的巨额资产任他支配，最终他抽逃50万美元巨资逃到菲律宾，构成了犯罪，将受到刑事法律追究。

 

　　（三）监督制约的形同虚设是主要负责人职务犯罪的根本原因

 

　　对主要负责人监督主体、监督形式均多，如有权力机关、检察机关、专门机关、舆论和群众监督，他们通过举报、检举、检查等方式进行监督，但这些大都缺乏有效的监督管理机制，或虽有制度却执行不力。实际中表现出不愿、不敢、不能监督的状态：一是上级监督下级太远。人数上是极少数人对多数人的监督，比例悬殊；空间上是顶端对不同的地区和部门的监督，距离疏远。加之一些上级领导、组织对下级主要负责人的监督意识不强，只重工作，不重监督。所以上级对下级的监督难以达到预期效果；二是同级监督太软。一些部门的主要负责人权力过于集中，监督制约力量与之相比明显失衡，加之同一领导班子的其他成员又缺乏监督主要负责人的勇气，不敢监督，最终主要负责人得不到及时有效的监督。三是下级监督上级太难。专业部门如纪检监督和审计部门缺乏应有的独立性和权威性；普通群众不了解或很难了解情况，即使想监督也无从下手；甚至监督举报要冒受打击报复的风险，挫伤了基层同志对主要负责人职务犯罪行为进行举报的积极性。正因为如此，致使主要负责人大权独揽，全权掌管人、财、物，大事小事一个人说了算。如王怀忠在其任阜阳市委书记期间，经常把主管人事的书记和组织部长找来，当场口述干部任免名单，并安排作为组织部意见提交书记办公会，其中一次王怀忠就提出了75名干部的任免意见，让组织部长作为组织部意见向书记办公会汇报，对有不同意见和考察明显不合格的干部，仍强行安排使用。 又如原省国际信托投资公司总经理黄伟如在其忏悔录中写道：“我作为省国投的老总、法定代表人，公司运作基本是大权独揽，任何业务包括贷款发放、投资、合作等，不管经过多少程序讨论，但最后都必须经过我的签批才有效。强调“四个一支笔”，即人、财、物、项目的决策权集中在自己手里，把民主集中制抛在一边，把职权变成了特权，不想、也不愿接受他人的监督，甚至自以为有能力有魄力，这样决策起来效率高、办事快。这样做的结果，使得公司的监督机制形同虚设，流于形式，也最终导致了我的腐败。

 

　　（四）各种消极因素的共同侵蚀是主要负责人职务犯罪的潜在原因

 

　　随着改革开放的深入发展，资本主义腐朽思想随之而来，侵蚀着一些人的思想，加之社会财富的分配出现不公平状态，以及过热的消费心理刺激每一个个体。在这种复杂的社会状态下，个别主要负责人经受不住权力、金钱、美色的考验，利已主义、享乐主义、“一切向钱看”的思想恶性膨胀，生活中多种歪风盛行，如“有权不用，过期作废”的官本风，公款吃请、豪华消费的奢侈风及卖淫嫖娼、异性服务的色情风等，不仅严重败坏了社会风气，而且严重腐蚀着权高位重的主要负责人的灵魂，导致意志薄弱者为追求奢侈糜烂的生活方式而涉入犯罪的深渊。如海南省东方市全年的财政收入不足6000万元，而身为东方市市委书记的戚火贵凭借手中的权利，竟然敛收了1300万元财富，比该市全年财政总收入的五分之一还要多。

 

　　（五）个人品质败坏、法律知识匮乏是主要负责人职务犯罪不可忽视的原因

 

　　　　极个别主要负责人业务素质低下，品质败坏，为攀上主要负责人的高位不惜耗费大量金钱，动用一切可用的关系网链，拉拢腐蚀领导干部，讨取他们的信任和认可，得到主要负责人职位后大肆贪赃枉法，假公济私，玩忽职守，欺上瞒下，给国家和人民的生命财产造成重大损失。有的主要负责人虽然在业务上出类拔萃,但法制观念淡薄,思想意识薄弱,一旦出现问题,往往凭主观臆断盲目决断,结果触犯了法律。如发生在一些部门的挪用公款案件,有的认为自己是一把手,有权处理单位资金,只要自己不贪不占,就没有过错,随意将资金交付个人使用,结果触犯了刑律。有的行政执法部门主要负责人法律观念淡薄的现象尤为突出，认为自己是为履行工作职责,尽管有些做法不很合适,但是为了工作,不是什么大问题。司法实践中，这些主要负责人一旦抓住了犯罪机遇，就能够轻而易举地实施职务犯罪，把犯罪的愿望变为犯罪的现实。

 

　　（六）司法打击不力是主要负责人职务犯罪的重要原因

 

　　近年来，尽管查处主要负责人职务犯罪取得了较大的成绩，一大批腐败分子得到了打击，但由于诸如立法不完善、地方保护主义、关系网干扰、查处力度相对薄弱、对主要负责人职务犯罪处罚偏轻等因素影响，导致对主要负责人职务犯罪打击不力，表现为立案少，有影响的大要案少，判决少，办案效果差等情况的发生，使得查处犯罪数与实际发案数相差很大，使有人认为检察机关只敢打苍蝇,不敢打老虎,加上审判机关对职务犯罪量刑中缓刑、免刑较多,种种因素使诸多国家工作人员对职务犯罪心存侥幸,以身试法，从而出现主要负责人职务犯罪数量上升、涉案金额大、大要案增多等令人担忧的现象。

　　

　　三、主要负责人职务犯罪的预防对策

　　

　　胡锦涛在十七大报告中指出：“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。” 2005年中央发布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，明确以“教育、制度、监督”并重构建惩治和预防腐败的体系。为落实《实施纲要》，2008年中央发布了《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，对整体推进教育、制度、监督、改革、纠风、惩处六项工作进行了部署，形成了对惩防腐败体系建设的总体布局。由此作者认为对主要负责人职务犯罪的预防同样须从教育、制度、监督、改革、纠风和惩处等方面入手。

 

　　（一）健全机制体制，从源头上预防主要负责人职务犯罪

 

　　预防主要负责人职务犯罪，须健全机制体制，注重制度建设。党的十七指出：“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”按照执政党的要求、法律法规的要求严格规范主要负责人的职权和责任制度,着力解决好其在“权、钱、人”等管理方面的行为规则。从当前的情况来分析，主要有：改革“一支笔”的签字制度,强化对主要负责人权力的制约, 完善规范权力行为，切实把“权”管好；改革“一人说了算”的行事制度，确立集体领导的议事和决议规则；改革财务管理制度, 各单位资金应统一由核算中心进行集中管理，统一由核算中心监管各机关单位的财务，阻止和预防各单位截留其他资金收入私设小金库现象，单位资金使用严格管理，以克服主要负责人利用财务权实施职务犯罪，切实把“钱”管好、用好；改革干部选拔任用和管理制度, 遵循公开、民主、竞争、公正原则，建立健全科学的干部选拔和管理机制，扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，使干部选拔不能仅凭主要负责人说了算,切实把“人”管好；改革招投标制度，做到市场的公开、公正和公平，杜绝暗箱操作，把“市场”管好。

 

　　（二）强化监督制约机制,从根本上预防主要负责人职务犯罪

 

　　职务犯罪均是公共权力的被异化行使所致，可以说“无权力，则无职务犯罪；无权力的异化和滥用，则无职务犯罪”。孟得斯鸠在《论法的精神》一书中指出：“一切有权力的人都爱滥用权力，这是万古不变的经验。防止权力滥用的办法，就是用权力约束权力。权力不受约束必然产生腐败。” 党的十七大提出：“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。”由此可见预防主要负责人职务犯罪必须切实加强对主要负责人的制约和监督。

 

　　建立有效的监督方法。我们通过强化监督机制,健全监督体系,提高权力运行的透明度,规范权力运作程序,尽量减小权力运作过程中的随意性,使主要负责人处于各方面的监督之下,真正达到使之“不想腐败、不能腐败、不敢腐败”的目的。一是加强事前监督。各行业、各部门的各个环节都要建立一套规范的、从上至下的对主要负责人的监管机制,使每个岗位、每个职位都形成相互制约的管理,堵住任何可能犯罪的漏洞,才能防患于未然。二是完善事中监督。主要负责人在行使权力过程中，充分发挥党内监督、民主监督、群众监督、新闻舆论监督的作用,形成内外结合、上下贯通、全方位的立体监督体系；突出对其“关键时期”、“关键事项”、“关键环节”的重点监督，对重大事项要实行集体决策和决策公示制度,防止幕后交易,减少发生腐败犯罪的机会和条件；扩大对主要负责人监督的领域和范围, 从“八小时之内”延伸到“八小时之外”、从本人延伸到家庭成员、从个人生活延伸到其“社交圈”,帮助他们过好“权力关”、“交友关”和“人情关”。总之，对主要负责人的监督关口应前移,加大事前监督和事中监督力度,把监督贯穿于其权力运行的全过程。

 

　　完善有效的监督制约机制。主要负责人职务犯罪的主要原因是权力过于集中,公权家长化、私有化、商品化。要有效地监督主要负责人必须形成分权制约的格局，合理配置与监督主要负责人的权力。首先，实行科学民主的选人方式。因人是权力运作的主体，掌权人具备较高的素质，是保证权力不被滥用的重要前提，是遏制、铲除和根治腐败的总关口。具体要把握正确的用人标准，使权力真正掌握在德才兼备的人手里；严格民主推荐制度，干部选任贯彻公开、民主、竞争、公正的原则，选出人民信任的人来掌权和用权；健全权力剥夺制度，对那些不称职的、滥用权力的人，其权力被及时剥夺，减少给人民造成的损失。其次，实行岗位分权,打破集权制。应积极探索分散主要负责人集权的方法和途径,增进权力行使中的民主成分,建立健全领导班子集体领导制度和议事规则,不断完善权力运行程序和规范,增强领导班子内部监督约束的能力。既能使领导班子优势互补,又能彼此监督，通过对主要负责人权力的适当分解和调整，使权力形成合理层次，以防集权的发生。再次，实行权力运作公开制。只有主要负责人的权力运作过程透明，才能让人民看到“干净”的决策，才能唤起群众执行决策的自觉性，也才能保证权力不被异化，这也是消除权力暗箱操作产生的必要条件。

 

　　（三）加强学习和教育，从思想上预防主要负责人职务犯罪

 

　　思想上的坚定来源于认识上的清醒，预防主要负责人职务犯罪的要从加强学习和教育这个基础开始。要通过思想道德、法律法规、作风纪律、党风行风等方面的教育，提高公职人员的自身素质，增强其抵制外来各种致罪因素的免疫力。近几年出现有的主要负责人以工作忙为理由，放松了学习；有的认为自己有高学历文凭，不再需要学习；有的眼睛盯在金钱上，脑子用在享乐上，不再考虑学习等问题。学习的放松，致使一些主要负责人政治理论水平不高，思想品质低劣，加之拜金主义、金钱至上的消极腐朽思想观念的侵蚀，使他们的理想信念动摇，所以从主要负责人理想、道德和心理入手的预防乃是根本性的预防。实践中必须建立严格的主要负责人教育机制，加强教育的计划性、系统性和强制性，通过理想信念教育使之提高思想道德水平，特别是廉洁自律意识，树立共产主义的人生观、价值观和世界观，树立全心全意为人民服务的公仆意识；通过法律政策的学习，分清正当、违法与犯罪界限，从而自觉遵守法律规范,用法律约束自己的行为,要使自己在法律政策许可的范围内活动,不做法律所禁止的事，通过专业知识学习，提升自己的管理能力和水平,正确履行职责,保证各项业务工作的正常开展,避免盲目性和重大失误的发生。

 

　　（四）加大查办和惩治力度，遏制和减少主要负责人职务犯罪

 

　　加大查处力度。打击犯罪是遏制和减少犯罪的重要手段。要重拳出击,依法严惩,越是主要负责人,越是位高权重者,越要从严从重处理。对主要负责人职务犯罪要提高查处的概率，让漏网之鱼越来越少；要提高对其法律处置程度，严格控制和使用缓刑,形成对职务犯罪的高压态势；要加大其的经济成本，加大追缴赃款和经济处罚的力度,不让腐败分子在经济上占便宜，让行贿和受贿者都在经济上得不偿失；要加重其精神成本，最重要的措施是将行贿者和受贿者信息“公布于天下”，不仅使腐败者个人名誉受损，而且使其利益相关者名誉受损，让腐败者为其腐败行为支付高昂的“精神代价”。

 

　　加强国际交流与合作。犯罪嫌疑人携款潜逃的现象相当普遍，特别位高权重的主要负责人居多。据商务部一份调查报告，外逃官员数量大约为4000人，携走资金约500亿美元。为及时有效地打击外逃贪官的犯罪，我国已于2003年加入《联合国反腐败公约》，《公约》确立的防治腐败机制,是市场经济条件下各国反腐败经验的总结,为我国反腐败事业提供了重要的制度性保障，为逐步解决我国查办涉外案件中的“调查取证难、人员引渡难、资金返还难”提供国际合作依据。实施三年来成效显著，2005年抓获在逃职务犯罪嫌疑人703人，比2004年上升14.5%，2006年抓获在逃职务犯罪嫌疑人1670人，比上年上升137.6%，2008年加强境内外追逃工作，抓获在逃职务犯罪嫌疑人1200名。

 

　　（五）推进社会化预防网络建设，广开渠道预防主要负责人职务犯罪的发生

 

　　预防职务犯罪应包括“打击”和“预防”两个方面工作。反思以往存在重“打击”轻“预防”的现象。职务犯罪是社会各种矛盾的综合反映，单靠打击一手是不够的。因此,要确立预防职务犯罪工作的新理念,即遏制腐败,减少职务犯罪不能以打代防,必须打防结合。

 

　　检察机关作为预防职务犯罪的职能部门，应不断探索预防职务犯罪的方式方法，加强对职务犯罪预防体系和方法的研究，如通过对个案的立案查处，查找一类案件发生的规律、特点、原因，总结教训，搞好针对性预防；通过以高发行业作为预防职务犯罪工作的联系点,由点到面建立预防职务犯罪联席会议制度，定期召开联席会议，结合查办案件通报发案单位管理工作中的问题应采取的预防措施,联席会成员单位之间交流开展预防工作的做法，搞好行业和专项的预防；通过建立网络, 依靠社会各界积极参与，利用一切可用资源，搞好社会化大预防，等等。在结合办案发送检察建议、开展法律咨询、法制教育、提供法律服务等常规化预防措施的同时,要健全完善职务犯罪预防工作机制,将现代的高科技手段运用到职务犯罪预防工作中去,拓展预防的范围和领域,建立科学高效、运转有序的社会化预防网络,真正预防和遏止职务犯罪问题的发生。

　　

　　（作者系湖北省委党校 邓超英教授）