□ 郑恒峰

　　近几年来,同世界各国政府一样,我国政府也深刻认识到构建公共服务型政府的时代紧迫性,明确提出行政管理体制改革的目标就是建立“服务型政府”。我国行政服务中心的发展也是受到西方行政改革的影响,是借鉴新公共管理理论的“服务行政”理念而进行公共服务型政府建设的有益探索。

　　

　　一、服务行政———21世纪政府行政的基本理念

　　

　　西方发达国家在20世纪的最后二十多年中掀起了政府改革的大潮,这场以服务行政为取向的轰轰烈烈的改革运动给传统的行政模式带来了巨大的冲击。西方各国的政府改革将新的政府行政理念推到前台,从这些新兴的政府理念中我们不难发现,政府行政活动中的“服务”意识越来越强。政府开始由管制走向服务。政府不再把公众当作统治和管理的对象,而是将公众视为“顾客”,而把自己看成服务的提供者,自己的任务就是向这些“顾客”提供高效、优质的公共服务。这种服务具体表现为政府为市场服务,如培育市场体系、制定市场规则、维护市场秩序、进行宏观调控、克服市场缺陷等;为企业服务,即“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、检查监督;为社会良性行为服务,如环境保护、治理污染、维护生态平衡、制定法律和制度、保障公共安全、维护社会的公平和正义;为公民服务,如提供公共产品、保障公民权益。因此,服务是现代政府管理的本质要求,服务型政府是现代政府的应有之义。

 

　　服务已经成为21世纪政府行政管理的本质,包括中国在内的各个国家都不能无视这一趋势,也无法阻挡这一趋势,更不能逆这一趋势而动。在这场巨大的改革中,中国并非是一个旁观者。为了适应变化了的中国社会的需要,从20世纪80年代开始,中国共进行了四次较大规模的政府改革,取得了一些明显的成效。但是,中国政府的改革仅仅是迈出了“万里长征的第一步”而已,改革中的种种不足、缺陷与误区在实践中渐渐暴露出来。中国加入WTO,又一次把中国政府推向改革的风口浪尖,真正面对最严峻挑战的不是企业,而是我们的政府,中国政府公共服务体制创新必须首先考虑“服务行政”这一核心价值理念。从这个意义上说,政府改革是决定中国能在多大程度上分享经济全球化利益的一个关键。只有加快公共服务型政府建设,提高公共行政能力,才能增强我国参与国际合作和竞争能力,跟上经济全球化的步伐。

　　

　　二、行政服务中心是对政府服务行政理念的

　　

　　积极回应行政服务中心是我国地方政府在治理模式上的重要创新,是我国行政审批制度的重大改革,是我国行政体制改革的有益探索,行政服务中心对于我国建设服务型政府具有积极的意义。

 

　　(一)行政服务中心是建设服务型政府的突破口

 

　　建设行政服务中心并不是简单的“部门迁址”、“政务搬家”。行政服务中心以全新的服务型政府理念挑战审批管制型传统管理模式。按照“亲民”、“为民”、“便民”的宗旨和“以民为本,以客为尊”的服务理念,削减行政审批,优化办事流程,精简办事环节,推进政务信息公开,完善行政监督。服务中心努力创新服务,方便公众,接受监督,减少管制,在建设服务型政府方面进行了有益的探索,使公共服务这一现代政府的基本职能得到更为充分的体现。实践表明,行政服务中心不仅是全面推进服务型政府建设的一项重要举措,而且是建设服务型政府的突破口。服务中心的建立和运作,促使政府加强自身建设,树立良好政风,为完善市场经济体制、深化行政管理体制的改革打开了新局面。

 

　　(二)实现政府管理方式的创新,提高了行政效率

 

　　行政服务中心的出现,打破了原有的“条块分割”的政府行政管理格局,使政府的行政审批方式发生了很大的转变,即由过去的部门分散审批转变为窗口集中审批,由串联审批转变为并联审批,由部门内部隐蔽审批转变为窗口公开审批,由部门分块审批转变为部门授权的整体审批;由分散多次收费转变为统一扎口收费。这些措施对于提高政府的行政效率起到了重要作用,是政府管理方式上的重大创新。如成都市将“市政府44个部门的397项行政审批事项纳入市政服务中心统一办理……实现了用信息技术手段优化服务流程、减少环节、提高效率的目的。问卷调查表明:企业对政府部门办事效率满意度从原来的40%上升为84.1%”。

 

　　(三)重新配置政府的权力结构,有利于政府职能的转变

 

　　建立行政服务中心,把清理后的绝大部分行政审批事项集中到中心办理,是对决策与执行适当分离这一国际通行做法的积极尝试。决策和执行之间适当分离,建立专门的政策执行机构,是现代政府改革的一个方向。它使得决策者专心于决策,有利于决策质量和水平的提高;执行者专职于执行,有利于执行的规范和高效。二者的分离亦有利于形成相互监督、相互制约的机制,减少决策和执行合一导致的政府部门内部随意扩大自由裁量权和“暗箱”操作的机率。所以,行政服务中心的成立,改变了政府各部门原有的权力格局和权力的行使方式,促进了政府权力结构的重新配置和政府职能的有效转变。而政府职能的转变,也必然会进一步带动政府机构和人员的精简,促使政府规模向“小政府”方向迈进。

 

　　(四)促进行政民主化,为政府和公民合作使用公共权力开辟道路

 

　　政务公开、信息透明、决策民主,是世界行政改革的发展趋势之一。推行行政民主化,就要求给予公民知情权、参与权、决策权、监督权,以便从机制上对公共权力的行使形成合理而有效的监督。行政服务中心所提出的新型的服务理念,冲破了中国几千年“为民做主”的陈旧观念,是政府管理理念上的重大转变,极大地推动了中国的行政民主化进程。同时,行政服务中心实行“大厅式”的集中办公模式,将知情权交还给公民,实行公开办公、阳光操作、规范管理,改变了过去权力只在部门内部行使的隐蔽性和随意性,极大地方便了人民群众对政府的监督,并在一定程度上保证了人民群众对政府监督的有效性。

 

　　(五)降低了政府的管理成本,取得了显著的经济效益

 

　　行政服务中心的建立,大大地降低了政府的管理成本。从短期来看,由于增设了一个机构,政府的直接管理成本显然有所提高;但是从长期来看,由此带来的间接成本的降低却是非常明显的。由于行政效率大幅度提高而带来的人力、物力和时间的节省,无疑会产生巨大的经济效益;廉政建设的加强,也会给政府节约大笔资金;中心建立以后,因投资环境改善而带来的经济效益也会大幅度提升。它实现了政府管理方式的重大变革,不仅大大提高了行政效率,减少了腐败现象,而且降低了交易成本,增强了行政的公开性和透明度,为社会各界提供了快速高效的“阳光服务”,收到了良好的经济效益和社会效果。有些群众把行政服务中心亲切地称为“政务超市”,更有学者把它喻为开启中国行政管理体制改革的

 

　　“敲门砖”。

　　

　　三、推进行政服务中心建设的对策思考

　　

　　(一)转变观念,充分认识建设行政服务中心的重大意义

 

　　1.明确政府的职能定位。我国在改革开放后一直将政府职能转变作为重要的改革内容,并提出要建设法治型政府、服务型政府。党的十六大提出要进行行政体制改革,转变政府职能。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》特别强调提出,要“按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求,深化行政管理体制改革,优化机构设置,更加注重履行社会管理和公共服务职能”。公共行政服务中心也是在这种背景下按照“公共服务导向”的理念而建立的,但由于整个政治体制改革没有整体性推进,使得行政服务中心的角色定位不明确。也就是说,由于政府仍未完全实现职能的转变,对于行政服务中心的放权不够,现实中对企业独立行为的过分干涉仍然常见。因此,应该树立一种“小政府、大社会、大服务”的基本理念来代替全能型政府的基本理念,打造服务型政府。

 

　　2.选择合适的改革理念。从管制到服务理念的转型,需要我们选择合适的改革理念来指导行政服务中心建设。故以行政审批制度改革为契机,通过战略工具选择,从实体上构筑治理型政府,是摆脱当前规制改革困境的根本出路,而这可以借鉴戴维•奥斯本提出的改变传统官僚制的五项战略(五C战略):核心战略:政府职能转变,做好“退位”和“补位”;后果战略:结果为本,绩效管理,在政府服务中强化服务和收费分离的制度,把行政收费纳入预算管理,矫正歪曲的利益机制,并引入反馈机制、绩效评估机制;顾客战略:顾客导向、顾客主权,规范操作程序,实行政务公开,为公民提供全面、综合和快捷的服务;控制战略:权力下放,重心下移;文化战略:塑造服务文化,形成“官为民”、“为民服务”的新型组织文化。

 

　　3.认清当前加强领导的重要性。行政服务中心所涉及的单位多、范围广、难度大,各单位能否顺利进驻,能否卓有成效地开展工作,属于体制改革中的攻坚战。要赢得这场战役的胜利,领导的重视具有不可替代的作用。领导的重视,主要体现在组织保障上,这就是在符合国家政策、法令、法规的前提下,充分运用政府的管理职能,以组织的形式,责成相关单位积极配合行政服务中心的工作,逐步形成所有的行政审批事项,都必须按照“应进则进”的原则,无条件进入中心审批的良性机制。当然,在建立行政服务中心后,审批收费项目完全公开,部门在审批收费方面开辟财源的途径基本上被堵塞,这极易导致相应机关工作人员的思想波动,必须适时地做好深入细致的思想工作,使机关正常地运转。

 

　　(二)健全制度,切实用规章制度来规范服务中心建设

 

　　1.大力推进行政审批制度改革。一要加强立法和执法,从法律上规定和保障行政服务中心的合法地位和职能权限。邓小平同志曾指出:“还是要靠法制,搞法制靠得住些。”要按要求认真执行《行政许可法》,并出台《行政收费法》,严格规定收费项目和各种标准。二要按照《行政许可法》的要求,认真贯彻国务院批转的《关于行政审批制度改革工作的实施意见》中“改革行政审批制度,需要审批的项目应规定清楚,公开透明,不需要审批的坚决不去审批”,进一步清理、撤销部分审批权限,大规模取消审批项目,切实放权给服务窗口,并以制度的形式固定下来。三要合理界定中心的职权,理顺其内部和外部关系。要在切实转变政府职能的前提下,按照决策和执行适度分离的原则,明确中心职责权限,凡是执行性事务,应坚决地、充分地向中心授权;凡是决策性事务,则应全部保留在职能部门。四要将部分审批项目进行管理方式的改变或处理,移交行业组织或社会中介机构管理。更广泛地引进竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,让更多的私营部门参与公共服务的供给,从而提高服务供给的质量和效率。

 

　　2.建立、健全各项规章制度。行政服务中心作为行政审批制度改革的一项重要措施,要进一步健全规章制度,规范行政程序和行政业务流程。一是要建立和健全各项工作制度,如信息公开及审批条件和标准公开制度、听取行政相对人意见制度、审批决定说明理由制度、行政审批案卷制度、回避制度和利害关系人听证制度等。二是要建立和完善运行机制,主要包括人事管理机制、利益保障机制、参与协调机制、成本核算机制等。三是要建立评估体系和评估机制,使行政服务中心的运行建立在更加科学的基础之上。

 

　　3.构建“市区联动、四位一体”和“四级体制”的完善体系。要建立"市区合一、四位一体"的服务体系,对于辖区较少的市(不多于3个区),市直、区直职能相同的部门,可归在同一个窗口办公,做到上下衔接、联动配套,便捷快速,山西省朔州市已进行了试点,效果不错。“四位一体”是指中心、窗口、部门与监委的联动机制,成立四方联席会议,定期或不定期召开工作协调会,努力形成部门支持窗口、窗口全力服务、中心统一协调、监委全程监督的良好工作格局。要在省级建立行政服务综合中心,在乡镇建立便民中心,实现省、市、县、乡四级体制上的全面建设,构建上下联动配套的完整体系。

 

　　(三)强化服务手段,努力为客户提供高效优质的服务

 

　　1.严格选调中心工作人员。对行政服务中心的工作人员要精心选拔,要求各部门推荐年富力强、精通业务、积极上进的骨干人员充实到服务中心来,其人事关系也一并转到服务中心,并为之安排独立的财政预算,这样可以有效地改变行政服务中心“要权没权,要人没人,要钱没钱”的现象,实现服务中心的权责统一,调动其积极性,以充分发挥中心的功能。

 

　　2.结合实际,创新服务措施。行政服务中心应根据群众的要求,推广人性化的服务措施。如实行错时上班制度,中午不休息,极大地方便群众;实行项目陪同办理制,对须报上级审批的项目,有关部门工作人员可陪同去上一级部门办理;实行项目预约办理制,申请人可通过电话向中心预约办理时间;开通办事结果手机短信告知系统,窗口审批事项办结时,该系统自动以手机短信的形式告知当事人。要根据各地实际,创新各种措施,变被动服务为主动服务,切实为群众着想。

 

　　3.建立激励机制,强化服务意识。行政服务中心要对其所属的公务人员实行合同制和功绩制相结合的原则进行管理,强化服务意识教育,帮助他们树立“行政就是服务,公众就是顾客”的理念。确立以公众为导向的服务理念,能强化公务员良好的服务心态,正确指导其实施服务行为。可以成为全体公务员的共同信仰、共同的价值观和共同的精神支柱。可以建立落实功绩制的科学合理的绩效评估系统,对工作积极、服务质量高、公众评价好的公务员晋升提拔时予以优先;对效率低、服务质量差、公众不满意的公务员按照合同予以辞退。这将大大地提高服务中心公务人员的工作热情,也将对高素质人才产生很大的吸引力。这是英国行政改革的成功经验,也是我国从传统公共管理模式向新管理模式转变的必然选择。我们可以以行政服务中心作为改革试点,取得成功后,再全面推广。

 

　　4.推行电子政务,建设网上行政服务中心。党的十六大报告提出:“进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”推行电子政务,建设电子化政府,就是政府有效利用现代信息和通讯技术,通过不同的信息服务设施,向政府机关、企业、社会组织和公民,在其更方便的时间、地点及方式上,提供自动化的信息及其他服务,从而建构一个有回应力、有效率、有责任,具有更高服务品质的政府。推行电子政务,可以改变政府运作流程,建立网上行政服务中心,实现网上申请、网上审批、网上服务。这样将更高效地为客户提供服务,并且缩短流程,更有效地防止权力“寻租”,有利于建设阳光型政府。

 

　　(四)严格监督管理,真正使行政审批服务公开、公平、公正

 

　　1.推行政务公开。凡是进入审批中心的审批事项、办理部门、办理窗口和办理人员对外公开;审批条件、审批内容、审批材料和审批程序对外公开;审批时限、承诺事项和收费标准对外公开。审批中心要上网,实行网络化管理,中心管理人

 

　　员办公室安装监控电视,对审批过程实行全程跟踪管理。审批中心办证大厅配置电子触摸屏和大屏幕,每个服务窗口备有服务指南,前来办证人员只要启动显示屏,翻看服务指南,即对审批中心和每个服务窗口公示事项一目了然。服务对象可以通过远程网络,查询相关信息,进行网上申报材料和网上审批,保证行政审批过程公开、公平和公正地进行。

 

　　2.严格财经纪律。我国政府早就颁布了“收支两条线”的财经纪律,即行政机关所有收费一律上缴财政,设立专门账户,由财政部门统一调配使用,各部门不得私设小金库,自收自支。但由于这项制度触及到各部门的利益,包括财政部门自身,因而阻力重重,一直推行不彻底。而如果不严格执行“收支两条线”制度,行政审批权就会被行政机关滥用,用来谋取部门利益。要严格执行“收支两条线”制度,使行政审批权不能牟利,行政机关才不会紧守行政审批权,就会为行政审批权的顺利转移扫清障碍。当然考虑到各部门的财政紧张状况,可以用行政服务中心的收费来适当增加各部门的财政拨款和增加公务员个人的奖金福利,这样就可以减少改革的阻力。

 

　　3.完善监督机制。建立有效的监督机制是行政服务中心工作能够健康有序地开展的保证。完善监督机制,一是要建立起有效的内部监督机制,规范工作人员的行为,严肃工作纪律,要出台行政审批责任及其追究暂行办法,依托或者专门建立行政效能监察中心,不定期对中心审批工作进行监督,统一受理中心的投诉,组织调查、处理中心工作人员不履行或不正确履行职责的行为;二是要采取积极有效的措施,如设立举报电话、专门的意见箱或发放征求意见函,扩大公民参与监督的空间,使公民的意见与呼声能及时得到反馈和回应;三是要加强人民代表大会和公共舆论对行政服务中心的监督,规范中心的运行;四是要加大监督处罚的力度,一经发现违规行为,要及时查处,坚决纠正,绝不姑息迁就。运用行政告诫、组织处理等措施,对工作人员不认真履行职责、办事效率低下的行为,予以通报批评或离岗培训,因其过错造成行政违法或失当的,依法追究责任,以维护法律法规的权威性和严肃性。

 

　　4.明确违诺责任。违诺责任是指承诺者未能达到既定的服务目标或未能在规定的时限内完成服务时应该承担的不利后果,如给予赔偿或补偿。这里的违诺责任不是由法律、法规明确规定的行政机关应承担的法律责任,而是由行政机关主动自愿地向公众声明违反承诺应承担的责任。对作出承诺的行政机关来说,违诺责任的主要意义在于向公众传达了一种信息,表明行政机关对自己的承诺采取了严肃认真的态度,并愿以承担违诺责任作保证。对接受服务的公众来说,责任承诺与兑现成了他们检验行政机关服务诚意的一种有效手段。违诺责任也是行政服务承诺制的一个必要的组成部分,如果仅有服务内容与目标等的承诺,而没有违诺责任相伴随,则可能导致服务落空。违诺责任要明确具体,便于操作,而不能含糊其词或过于抽象。