第三方政府绩效评价的实践探索与理论研究
第三方政府绩效评价的实践探索与理论研究
——甘肃模式的解析
包国宪，董静，郎 玫，王浩权，周云飞，何文盛
（兰州大学管理学院，兰州730000）
摘 要：甘肃模式是基于对西部区域特征的理性思考基础上所产生的，需放在整个西部治理视阙下加以解读。甘肃模式可概括为以“顾客导向”为价值取向，以非公有制企业为评价主体，由专业学术机构组织实施，具有现代公共治理特征的第三方评价模式，其实质上是一种公共治理评价。从研究背景、基本思路、具体做法以及研究基础与理论创新等方面论述甘肃模式独特的生成机制及组织模式，针对性地提出进一步优化这一模式的策略在于：评价主体的进一步扩展，从以非公有制经济为主的评价主体中渐渐纳入公民、公务员、企业等，实现社会全方位的主体参与，利用网络技术和调查问卷设计的改进拓展公民参与的途径；第二，评价的技术拓展，从评价的软件出发，利用管理信息系统真正发挥绩效评价在政府部门的导向作用；第三，科学认识绩效评估中的缺位、错位、越位的问题，改善绩效评价的功能性问题；第四，积极推进绩效评估的制度化进程，加大绩效评估在政府部门的稳定性、预见性，切实发挥从目标管理到绩效管理的转化；第五，积极探讨第三方评价的理论和实践问题，为走向全面治理评价提供理论和实证保障。
关键词：甘肃模式；公共治理；第三方评价；生成机制；组织模式；理论创新
2004年底至2005年初，兰州大学中国地方政府绩效评价中心受甘肃省人民政府的委托对全省所辖14个市（州）政府和省政府39个职能部门的绩效进行了评价，并于2005年3月9日向社会公布了评价结果，发布了《甘肃省非公有制企业评价政府绩效结果报告》。这一举措被媒体称作“兰州试验”，它开创了第三方评价政府绩效的先河，形成了中国地方政府绩效评价的“甘肃模式”，备受各地政府和学术界的瞩目。2006年，甘肃省政府决定继续在全省范围内开展企业评价政府绩效活动，以进一步转变工作作风，为企业发展营造规范严明的法制环境、诚实守信的信用环境、优质高效的服务环境及宽松和谐的创业环境。兰州大学中国地方政府绩效评价中心在总结前一次政府绩效评价实践的基础上，进一步修改和完善了评价方案，于9月初至11月末组织开展了14个市（州）政府和26个省属职能部门的绩效评价活动，最终形成了《甘肃省企业评价市（州）政府及省属部门绩效的结果报告(2006年)》。经过两个年度的评价实践，“甘肃模式”逐步完善，成为中国地方政府绩效评价的四大模式之一。
一、“甘肃模式”的背景
“甘肃模式”的形成有特定的背景。有甘肃解决实际问题的需要，也有国际国内大环境的促动，更有地方政府创新理念所产生的动力。具体看，“甘肃模式”出现的背景主要表现在以下三个方面：
（一）改善非公有制经济的发展环境是“甘肃模式”产生的最直接原因
我国地域广阔、人口众多，各地的经济社会发展极不平衡，不但东部、中部与西部，沿海与内陆，城市与农村之间的发展差距很大，而且由于地理环境及资源禀赋差异、制度差异、国家宏观政策差异、发展机遇差异等原因，致使发展差距还有逐渐拉大的趋势。因此，1999年，国家开始实施西部大开发战略。西部大开发,经济与产业结构调整是其中的重点。西部地区产业结构存在的普遍问题是第一产业偏“种”；第二产业偏“重”, 重中又偏原料、燃料、材料等初级产品；第三产业偏“吃”。每一产业内部的产业链既“短”又“断”, 加工与深加工环节少而落后。因此，西部大开发的一个主要任务就是探索发展特色经济的道路, 而特色经济的发展说到底是个如何创建特色产业结构的问题, 以市场为导向的非公有制经济的崛起势必会起到调整、补充、完善、优化产业结构的作用，并能推动区域经济的发展。
但是，甘肃省非公有制经济的整体发展不但落后于东部，而且落后于全国的平均水平。从非公有制经济占GDP的比重看，2001年，甘肃省的非公有制经济实现产值268.94亿元，占甘肃省GDP的25.08%，而全国的平均水平是33.2%；2004年，甘肃省的非公有制经济占甘肃省GDP总量的26.03%；而全国的平均水平是32.50%，浙江省的非公有制经济占浙江省GDP总量高达59.5%；广东省的非公有制经济占广东省GDP总量高达58%。从非公有制企业的平均规模上看，2004年，甘肃省非公有制企业的平均规模是41.5万元，而全国的平均水平是75.5万元，浙江的平均水平是86.2万元。从非公有制经济产值的增长速度看，2001-2003年间，甘肃省非公有制经济基本是零增长，2003年后受全国大形势影响，虽有较快的增长，但仍落后于全国平均增长速度。从中可以看出，非公有制企业平均规模小，发展乏力，已成为制约甘肃省经济发展的“瓶颈”。采取什么样的措施改善非公有制经济的发展环境、提高非公有制经济产值在全省GDP中的比重，以及提高非公有制经济的发展速度，成为甘肃省政府的重点工作之一，也成为政府、学术机构和广大非公有制企业主共同关注的问题。通过政府绩效评价，促进政府职能的转变，改善非公有制经济发展的环境，成为“甘肃模式”实践的最根本、最直接的原因。
（二）宏观环境条件使“甘肃模式”的产生成为可能
2001年12月11日，中国正式加入世界贸易组织。入世后，中国拥有更广阔舞台的同时也面临着不可回避的挑战。对政府而言，它要求政治权力的行使再不能像计划经济时代那样任意、专断，政府职能及其目标模式与管理方式、方法都必须置于WTO的框架之下。政府管理体制、宏观调控能力及企业、行业的国际竞争力和产业结构升级等方面都需要改革创新，以适应WTO的规则和参与全球竞争。2002年江泽民在十六大报告中指出：“推动社会全面进步，促进人的全面发展”，“紧紧把握住这一点，就从根本上把握了人民的愿望，把握了社会主义现代化建设的本质”。2003年10月11日十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中又提出了：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济、社会和人的全发展”。2004年3月10日，胡锦涛在《在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话》中深刻地阐述了科学发展观的内涵，并提出了全面贯彻落实科学发展观的具体要求。2004年9月19日，十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，第一次鲜明地提出和阐述了“构建社会主义和谐社会”这个科学命题，并把它作为加强党的执政能力建设的五项任务之一。这充分表明，十六大以来党的以人为本,科学发展观与和谐社会的执政理念，明确地将人作为社会发展的出发点和归宿，强调人的主体的价值、地位和作用，并把人的全面发展作为社会经济发展的根本目的和终极价值。
2004年3月国务院发布了《全面推进依法行政纲要》，强调政府工作要依法行政，基本要求是：合法行政、合理行政、程序正当、权责统一、诚实守信。2004年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》正式施行，这部旨在规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理的法律对于推动政府规范审批行为、依法行政、保障和扩大民权具有重要的意义。
国际环境、政治环境和法制环境，以及我国民主政治的推进、政务公开的程度和公众参与意识的提高，都为甘肃省开展非公有制企业评估政府绩效提供了契机和条件。
（三）政府制度创新的推进是“甘肃模式”产生的关键
从经济发展一般规律看，生产要素的积聚和流入是经济发展的主要动力，哪个地方对资金、技术、人才等生产要素的吸引力大，积聚能力强，哪个地方经济发展就快，反之就慢。在市场经济条件下，生产要素的流向主要取决于发展环境的优劣，也就是说，投资环境、建设环境、干事创业环境好不好，是决定生产要素吸引力大小的关键。基于以上认识，2001年，甘肃省开展营造“投资环境、建设环境和干事创业环境”的大讨论。通过大讨论，目的是促进思想解放和观念更新，推动政府部门职能的转变，规范办事行为、建立良好的用人机制，鼓励各类人才脱颖而出。营造“人人都是投资环境，人人维护投资环境，人人营造投资环境”的良好氛围。为达到以上目的，甘肃省政府、各相关部门以及社会各界积极采取了许多相应措施，组建专门的工作领导小组，成立监察监督组等相应负责机构；对全省市州地营造“三个环境”工作进行督察调研，召开不同类型的座谈会、个别访谈等，以此来掌握此项工作的总体进展；加强舆论宣传力度，在报纸、电视、电台等新闻媒体开辟专题栏目，不断把大讨论引向深入。通过大讨论活动本身以及采取的一些相应政策措施，省内三个环境得到一定程度的改善，取得了一定成效。但是，大讨论活动本身效果并不理想。因此，甘肃省政府需要创新，寻找一条能持续推动经济发展的路径。政府绩效评价也就是在政府的创新冲动下开展起来的。
以上三方面的原因，促使甘肃省政府及领导认识到：要促进全省经济特别是非公有制经济的发展，必须实现政府在观念上和制度上的创新。于是在2004年初“两会”上，在省长的政府工作报告中提出了创新政府工作的“五件事”和“八项工作”。五件事是指推行限时办结制、一站式办公、首问责任制、受理企业和群众投诉、开展非公有制企业评议政府部门活动。八项工作是指一站式服务、限时办结、服务承诺、一次告知、政务公开、开展非公有制企业评议政府、受理企业投诉、受理企业举报。
“五件事”和“八项工作”都有“非公有制企业评议政府”，其明确的目的就是怎样更为有力地贯彻执行中央关于发展非公有制经济的方针政策，怎样更为有效制定甘肃发展非公有制经济的政策和措施。答案是让非公有制企业这个最主要的得益者参与政策制定之中，这是甘肃省政府在绩效评价过程中的第一个重要创新点。
由谁来组织这次非公有制企业评价政府绩效工作呢？交给具有学术和技术支撑的第三方——兰州大学中国地方政府绩效评价中心。这是甘肃省政府在绩效评价过程中的第二个重要创新点。第三方学术性专业机构因与评价对象、评价主体之间没有直接的利益关系，其评价更有公信力。对于改善政企、政社、政府与公民之间的关系更为有效，也可以弥补政府内部评价的固有缺陷和不足。
怎么样才能保证评价方法科学，过程公正，结果公平并最大限度地调动社会、企业和政府都来关心，积极参与评价，直接关系到评价的绩效和成效。答案是：透明、公开。从方案到评价实施，直至最后的结果都向社会公开。这是甘肃省政府在绩效评价过程中的第三个重要创新点。
二、“甘肃模式”的设计思路与具体做法
（一）评价方案设计思路
绩效评价作为一种工具，具有很强的导向性，要什么就评什么，评什么就可能得到什么。甘肃省政府评价市（州）政府和省属职能部门绩效的初衷是促进非公有制经济的快速发展。制约甘肃省非公有制经济发展的因素是多方面的，也较为复杂。但从宏观上把握，表现为非公有经济发展的软硬环境较差，且前者对后者有改善作用。而对非公有制经济发展软硬环境的营造与优化，首先取决于政府创新，从理念到手段和方法的全面创新，而创新的必要条件是政府职能的转变。必须按照十六届三中全会的要求把政府职能转变到“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的目标上来。这是营造非公有制经济软环境的制度基础和政策前提。
基于以上考虑，兰州大学中国地方政府绩效评价中心确定了对甘肃省地方政府和省直部门的绩效评价内容框架，一是把“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”作为基本的评价目标取向，并设定为一级指标；二是对政府的整体绩效和基于满意度的评价，以体现第三方评价的特有优势和基本价值追求。具体从以下三个方面把握：
1．对政府整体行为和行政结果的评价，政府职责范围内该履行的职责是否履行？是怎样履行的，做得怎么样？
2．对政府整体形象的评价，“群众满意不满意，答应不答应，是衡量政府工作的标准。”通过公民根据其对政府整体行为和主要工作的评价，反映政府与公民沟通情况以及公民对政府提供公共产品和服务的满意程度。
3．选择省内非公有制企业，对甘肃省各级政府在2004年初为营造发展环境、促进非公有制经济发展方面做出的承诺进行具体评价，以满意度衡量，如一站式办公、限时办结等，以强化企业对政府工作的感知，有利于评价时客观把握。
（二）评价指标体系设计原则
评价指标体系是绩效评价方案的核心和关键，反映了绩效评价的基本价值取向。具体而言，甘肃模式评价指标体系设计原则包括：
1．有限目标与整体行为有机结合的原则。对地方政府的整体行为进行评价，以保障政府的产出及结果，但从方法上必须选择核心目标与事件进行把握，这是“树木与森林”的关系。选择事件和确定目标要体现评价的导向功能，即推动政府行政理念变革和职能转变。可以说，“强调导向功能”是“甘肃模式”绩效评价指标体系设计时最核心的指导原则，也是一种方法。
2．战略导向与结果导向相统一的原则。通过反映政府具体工作的三级指标的肯定性或否定性评价及权重分配，把政府具体工作与战略使命、眼前发展与长期目标联系起来，以支持政府具有战略意义的基本职能的发挥，从而实现战略与结果相统一。
3．基于“顾客满意”的原则。这一原则是基于三个方面的考虑，一是作为“顾客”的非公企业最了解政府有关发展非公企业的政策、信息；二是他们最关心这一问题，因为与他们的切身利益息息相关；三是他们的愿望和预期是政府制定政策的重要考虑因素和现实依据。
4．公开透明原则。在设置指标体系的过程中强调了与评价对象、评价主体的沟通及互动，保证了评价过程中各方的知情权。另一方面，公开透明也是对评价组织者接受社会监督，提高评价水平和质量的一种保障机制。
5．一般职能与业务职能相分离的原则。在指标设置的过程中，偏重于考查政府的依法行政、服务态度、工作效率等一般性职能，对不同职能部门的具体业务状况，通过对一般职能的支持、贡献来考察。这是确定外部评价和内部评价时的一个重要准则，也是评价结果具备可比性的理论依据。
（三）评价指标体系及评价方法
1．评价指标
甘肃模式中的评价指标体系是按市州政府和省政府所属职能部门两类评价对象以及企业、上级政府、专家三类评价主体分别设计，共设计了四套指标体系和两套调查问卷。每套指标体系均由一、二、三级指标构成。
市州政府绩效评价指标体系的一级指标由“职能履行、依法行政、管理效率、廉政勤政、政府创新”等5个评价指标构成。二级指标是对一级指标的细化和拓展，具体包括“经济运行、投资环境、市场监管、公共服务、行政许可、行政审批、行政监督、组织效率、服务效率、廉政建设、工作作风、观念创新、制度创新、管理创新”等14个指标。企业、上级政府、专家评价市（州）政府绩效的一、二级指标完全相同。三级指标针对企业、上级政府、专家三类评价主体分别设计。其中，企业评价市（州）政府绩效采用调查问卷，根据二级指标的边界共设计了50题。专家评价市（州）政府绩效三级指标包括“经济增长、财政收支状况、就业状况、法规完善程度、执法状况、企业满意度、治安状况、贫富差距、义务教育、基础设施建设、信息公开程度、公民满意度、人员素质、团队精神、电子政务发展水平、危机管理水平、限时办结状况、首问责任制落实、责任意识、服务态度、腐败案件发案率、腐败案件涉案人员占行政人员比例、国家廉政政策执行情况、自律状况、职能转变、政策效果、观念创新、方法创新、行为规范状况、行为表率状况”等30个指标。上级政府评价市（州）政府绩效三级指标包括“GDP、财政收入（大口径）、财政支出、金融各机构存款、人均GDP、GDP增长率、全社会固定资产投资、金融各机构贷款、社会消费品零售总额、农民人均纯收入、城市职工就业率、全社会劳动生产率、财政收入占GDP比率、财政支出占GDP比率、非国有经济占GDP比率、R&D占GDP比率、注册商标数、登记专利数、假冒伪劣商品案值占社会商品零售总额的比率、消费者投诉受理率、行政经费占财政支出的比重、GDP/行政人员总数、行政人员占总人口的比重”等23个指标。
省属职能部门绩效评价指标体系的一级指标由“职能发挥与政策水平、依法行政、政风与公务员素质、服务质量”等4个评价指标构成，二级指标包括“职能发挥、政策水平、行政许可、行政审批、行政监督、部门风气、公务员素质、服务效率、服务水平”等9个指标。企业、上级政府、专家评价省属职能部门绩效的一、二级指标完全相同。三级指标针对企业、上级政府、专家三类评价主体分别设计。其中，企业评价省属职能部门政府绩效采用调查问卷，根据二级指标的边界共设计了40题。专家评价省属职能部门绩效三级指标包括“职责调整到位情况、目标管理责任制实施状况、首问负责制、行政不作为、行政审批、行政许可、政务公开、决策水平、行政收费、行政处罚、行政监督、行政复议、自律状况、一次告知、限时办结、一站式服务、服务承诺、电子政务发展水平、公务员素质、企业满意度、公众满意度、责任意识、服务态度、腐败案件发案率、寻租行为、国家廉政政策执行情况、自律状况”等27个指标。上级政府评价省属职能部门绩效三级指标包括“履行社会管理职能、履行公共服务职能、履行应急管理职能、履行对企业宏观指导职能、加强中介组织管理、实施科学决策和民主决策、结合实际制定政策、创造性执行政策、不断完善政策法规、依法实施行政许可项目、行政审批公平透明、行政许可和处罚权相对集中、法律范围内对各种企业无歧视、按程序办理公务情况、首问责任制落实情况、对政策法规贯彻情况、违法案件和举报申诉情况及时处理、部门秩序、办公环境、部门间协作、索贿受贿问题、吃拿卡要问题、有偿服务问题、工作人员办事态度、解释问题清楚明了、秉公办事文明执法、程序明确简化、程序公开易知、按时办结、遇事不拒不推”等30个指标。
2．评价方法
甘肃模式采用综合评分法、德尔菲法、问卷调查法、访谈法、文献法和综合分析法等多种方法。绩效评价以综合评分法作为基本评价模型，从具体的指标开始，逐项分层加权计算，最后汇总得出结果。市州政府绩效评价计算公式与省政府职能部门绩效评价相同。
（1）市（州）政府绩效评价的计算公式为：
GP＝GP1·Wi＋GP2·Wi＋GP3·Wi
其中，GP代表市州政府绩效总得分，GP1为企业评价市州政府绩效得分，GP2为上级政府评价市州政府绩效得分，GP3为专家评价市州政府绩效得分，Wi为权重系数，满足∑Wi=1。省属部门绩效计算公式与此相同，只是评价主体扩展至全省范围。
（2）单个评价主体评价市州政府绩效的计算公式为：
|
n |
|
i=1
|
|
m
|
|
j=1
|
GPu＝∑ (∑ PijWij )·Wi
其中，GPu表示某一评价主体评价市州政府绩效得分，n为该评价主体评价市州政府绩效指标体系的要素个数，m表示指标体系第i个构成要素的指标个数，Pij为第i个构成要素的第j项指标的得分，Wij为第i个构成要素的第j个指标在其中的权重。省直部门绩效计算公式与此相同，只是评价主体扩展至全省范围。
权重的确定采用修正的德尔菲法。课题组根据甘肃省地方政府绩效评价的目标与指导思想，借鉴相关研究对权重的分析和确定方法，先行确定一套权重集，对各具体指标的重要性进行标度，再提交有关专家进行德尔菲法调查，对原来的权重集进行调整最终确定地方政府绩效评价（市州政府；省政府职能部门）综合得分计算时所用的权重集，以权重矩阵予以表示。
3．评价结果衡量标准
甘肃模式对甘肃省市（州）政府和省直部门绩效评价采用了两方面衡量标准：一是市州政府及省政府职能部门绩效运用综合绩效指数来衡量，由高到低分为5，4，3，2，1五个等级，3为中值、3以上为好、3以下为差。2004-2005年度评级中，非公有制企业占60%的权重；省政府评议组占20%的权重，专家委员会占20%的权重。二是对甘肃省政府2004年确定的“首问责任制”等五件事八项重点工作做专项调查，以非公有制企业的满意率来衡量。每项指标用“非常满意”、“满意”、“一般”、“不满意”、“很不满意”五个等级来测度，非公有制企业的满意率由“非常满意”和“满意”2个测度因子测算得出。在2005-2006年度的评价中，为了更明确地体现民意，把上级政府与专家委员会合并为专家评价委员会，且有关方面的官员以专家和个人身份参与评价。评价主体由原来的三个变为两个，而专家和企业的权重分别调整为30%和70%。
（四）评价组织模式
1．评价组织机构
为了有条不紊地推进甘肃省企业评议政府部门活动，甘肃省政府成立了由一位副省长任组长，省政府秘书长和省经济委员会主任任副组长的企业评议政府部门活动领导小组，负责评价活动的领导与协调，并组织专家对评价方案进行论证。评议活动领导小组下设办公室，负责评议活动的上下、内外日常协调工作。而整个评议活动的实施均由兰州大学中国地方政府绩效评价中心课题组完成，包括绩效评价方案的制定及优化，指标体系的设计与选择，调查问卷的设计、印制、发放、回收、评价数据和信息的处理、评价结果的发布等。
2．评价组织实施程序
（1）选择评价主体。“甘肃模式”评价主体是从每个市州政府按照产值和纳税从大到小遴选出500家企业，在500家企业中再随机抽取300家企业作为评价主体。从甘肃省各大高等院校、科研机构、社团组织等单位中根据对省情熟悉并长期关注各市州经济社会发展的专家学者中遴选出12名专家组成专家评价委员会。
（2）举办评前培训。在每次组织开展评价活动之前，兰州大学中国地方政府绩效评价中心都要委派专人对参与组织实施评价活动的政府部门人员和研究生进行专门培训，从有关政府绩效评价理论到评价方案、操作规程进行系统、全面地讲解，模拟操作演示，做到参与者应知应会。
（3）发放和回收调查问卷。在每次开展评价活动之前，兰州大学中国地方政府绩效评价中心都要选派五个督察小组分赴甘肃省14个市州，按照事先随机抽取的企业评价主体组织企业，现场发放调查问卷，当场填写和回收，保证了评价信息的真实性和较高的回收率。2005年企业评议政府部门活动共发放调查问卷15750份，回收有效问卷10261份，平均回收问卷有效率为65.15%。其中，市州政府评议共发放调查问卷4050份，收回有效问卷3168份，问卷有效率达78.2%。省直部门评议共发放调查问卷11700份，回收有效问卷7093份，问卷有效率为60.62%。除有13个部门的评价问卷因未达到统计的信度和效度要求而未纳入评价序列外，其余评价对象的评价均为有效。
（4）召开企业和专家座谈会。在每次回收调查问卷和专家评分表之后，即组织召开企业和专家座谈会，倾听企业家和专家意见和建议。企业家和专家反映的问题作为市州政府和省属职能部门综合绩效评价结果的调整因素和补充事项，成为评价报告的重要内容。
（5）处理评价信息和数据。2004—2005年度、2005—2006年度甘肃省政府绩效评价分别发放调查问卷15750份、10600份；收回调查问卷10261份、9214份。兰州大学中国地方政府绩效评价中心抽调了60多名研究生分两组（一组录入，一组核对）三班对倒，轮流作业。运用现代评价系统工具处理信息，得出结果。
（6）撰写评价报告，公布评价结果。通过认真分析处理后的评价信息，翻阅调查问卷中企业反映的主观性问题，并结合召开企业和专家座谈会反映的集中性、普遍性问题，形成评价报告，报甘肃省政府绩效评价领导小组审核。2004-2005年度的评价结果报告通过新闻发布会及甘肃主要报纸、电台、电视台、省政府政报和政府网站等主要媒体面向全社会发布。而2005-2006年度的评价结果报告报省政府绩效评价领导小组后，未向外公布。
（7）及时反馈评价结果。兰州大学中国地方政府绩效评价中心在形成甘肃省市州政府及省属职能部门综合绩效评价报告的同时，对每个被评单位的综合绩效水平、每个一、二级指标得分情况、企业集中反映的主要问题分别进行反馈。2005-2006年的评价结果报告中还针对分析结果和企业反应的具体问题向政府及部门提出整改意见和建议，帮助被评单位不断改善绩效水平。
（五）评价结果分析
2004-2005年度甘肃省企业评议市（州）政府和省属职能部门结果为：市（州）政府综合绩效指数平均得分为3.677714；省政府所属部门综合绩效指数平均得分为3.637。总体上看，均获得了中等以上的评价（分别占到满分的73.55428％和72.74％）。根据统计分析，市（州）政府综合绩效指数和省属职能部门综合绩效指数两组数据的方差分别为：0.0108816和0.0131873，极差分别为0.349和0.489；偏度分别为0.387、－0.453，峰度分别为－0.162、0.063，基本上在平均数附近呈近似正态分布，离散程度不高。一方面，说明本次绩效评价采用的数据是有效的，可以反映政府绩效的真实状况；另一方面，说明各市（州）政府和省政府所属部门绩效的相差不是很显著。2005年市（州）政府落实省政府重点工作非公有制企业平均满意率为62.41%，甘肃省政府所属部门落实省政府重点工作非公有制企业平均满意率为59.2%。
2005—2006年度甘肃省企业评议市（州）政府和省属职能部门结果为：市（州）政府综合绩效指数平均得分为3.9436，较上年度提高0.2656个百分点；省属职能部门综合绩效指数平均得分为3.8743，较上年度提高0.2343个百分点。市（州）政府落实省政府重点工作非公有制企业平均满意率为56.03%，较2005年下降了6.38个百分点。甘肃省政府所属部门落实省政府重点工作非公有制企业平均满意率为64.02%，较2005年上升了4.82个百分点。
2006年评议企业代表普遍认为，由过去“门难进、脸难看、事难办”的现象已转变为“门好进、脸好看、事难办”局面，服务态度有较明显的好转，但服务质量和服务效率的问题依然存在，有待进一步的改善。对生态环境治理、执法部门对企业的检查过于频繁、行政信息公开程度不够、办事效率不高等老问题仍反映依然突出。另外，从部分市（州）政府的评价结果分析中知道，企业随着外部发展环境的改善，参与意识和法治意识的增强，其期望值也在上升，从而对政府工作及绩效水平提出了新的挑战。
（六）对“甘肃模式”评价效果的初步评价
1．媒体和学术团体对甘肃模式的评价
甘肃省自2004年推开对地州政府和省属政府部门绩效评价活动以来，便受到包括媒体、学术团体等社会各界的广泛关注。据不完全统计，在2004年8月至2006年9月期间，全国上千家媒体对甘肃省政府绩效评价工作做出了报道和评论，包括《人民日报》、《解放日报》、《中国青年报》、《21世纪经济导报》、《南方周末》、《香港大公报》以及人民网、CCTV网等。媒体界普遍认为，兰州试验，开了我国第三方评价政府绩效的先河，意义十分重大。在2005年“两会”期间《瞭望·东方周刊》、《中国新闻周刊》也作了深度报道和评论。
中国行政管理学会报送国务院办公厅《关于报送政府绩效评价研究成果的报告》后，时任国务委员兼国务院秘书长华建敏同志作了重要批示，其中提到了甘肃模式并做出重要肯定，并将该研究报告批转中编办、监察部、人事部、法制办、国研室、发改委、财政部、商务部、工商总局、审计署阅研。中国行政管理学会对“甘肃模式”也给予了肯定性评价，该会认为兰州大学中国地方政府绩效评价中心对甘肃省政府所辖市（州）政府和省属部门的绩效评价工作，“对政府部门绩效管理进行了理论探索和实践创新，使得甘肃省这方面的工作走在了全国的前列，为中国政府部门绩效评价积累了宝贵经验。”
2．评价活动的利益相关者评价
作为评价委托方——甘肃省人民政府的代表，省政府企业评议政府部门活动领导小组认为，“兰州大学中国地方政府绩效评价中心作为独立的中介机构所做出的《甘肃省非公有制企业评议政府绩效评价报告》具有一定的权威性，评价结果符合实际，比较客观、公正。”（摘自甘肃省人民政府办公厅甘政办纪[2005]9号文件《关于全省非公有制企业评议政府部门工作的会议纪要》）。
参与甘肃省企业评议政府部门绩效的企业代表普遍认为，甘肃省政府开展企业评议政府部门绩效活动搭建了政企沟通、信息交流与反馈的平台，使企业有了发言权，有了表达自己想法的渠道，并建议甘肃省政府出台“关于开展企业评议政府部门绩效的暂行办法”，从制度层面保证这项工作长期有效地开展下去。
各市州政府和省属部门对评价结果也非常重视，对绩效评价活动中企业反映的突出问题都认真对待，积极采取措施处理和解决。2005年3月9日，评价结果发布后，甘肃省14个市州政府都先后制定出台了服务非公有制经济发展的具体措施，与非公有制经济发展相关的11个省直部门也先后制定出台了促进省内非公有制经济发展的政策。
三、甘肃模式的研究基础与理论创新
通过对2004年到2006年两次绩效评价整体构架的论证，所揭示的不但是甘肃政府本身绩效评价的问题，而是在更广阔的治理视野下，总结出了西部整体发展所缺乏的动力及面临的瓶颈。甘肃模式正是从绩效评价的角度提出了解决这一问题的实践途径，甘肃政府绩效评价模式可以精炼总结为两点：基于实践的研究以及基于公共治理的评价。首先，甘肃模式本身是一种问题导向型的研究，即在实践中不断总结出绩效评价的一般理论和方法创新；其次，甘肃模式的评价实质上是公共治理评价，即从甘肃发展的经济社会状态出发，解读政府在社会治理中的绩效问题。以此为基础，甘肃模式本身是实践与理论创新相结合的结果，并形成了自身独特的研究基础和理论创新。
（一）甘肃模式的研究基础
甘肃模式最初的假设和总体设计思路的形成，首先，是基于对西部特殊区域特征的理性思考基础上得出的。我国东西部制度环境、经济发展程度、地理条件差距较大，地方政府行为模式在多种条件的影响下呈现出不同的行为逻辑。在研究中，通过大量的实证比较研究：从序时性比较、绝对量、相对量比较（如东西部的基本情况、政府治理创新），得出了西部发展滞后的原因，不仅仅是地理位置、经济发展程度而引起的，而更多的是在于政府制度创新、治理能力滞后所导致，从而得出西部所需要的发展契机恰恰要依托于政府的制度创新和治理能力的提升[6]。西部的发展模式是固有政府行为的结果，没有形成真正意义上的“三元”社会格局[7]，而是在发展的路径上存在较强的政府“一元”行为，有较强的路径依赖性，而现实的发展正面临着市场力量不断的拓展，公民社会兴起所带来的新动力，西部的发展不但需要政府的主导行为，而是需要将其放在一个更为庞大的社会治理体系中去探讨。西部的发展模式、政府行为和重大的社会问题具有自身的规律和特点，针对以上西部地方政府特定的环境和行为特点，对于政府绩效评价而言，就需要研究并探索出一套适应于西部欠发达地区的特殊模式。其次，通过在实践中的摸索，甘肃模式与东部的政府绩效评价相比较而言，东部多以内部评价为主，将政府绩效评价视为一种对组织绩效的提升，同样将其放入一个社会系统考虑，不难得出东部绩效评价的模式同样与东部地方政府的行为模式、累积的社会资本、创新供给能力、制度创新动力等问题相关。所以，东部以内部评价居多，并通过提升指标体系的科学性和解释性来提升政府组织绩效。而西部的政府绩效评价则更多的需要通过外力来打破地方政府固有行为模式的惯性，通过公共治理评价的外力推动，借助社会、市场的力量来完成治理的蓝图。结合甘肃模式的具体做法，甘肃模式是不同于以往绩效评价的第三方评价（外部评价），并且是在对西部地方政府和西部未来发展模式的理性分析和实证研究的基础上提出的。可以说甘肃模式从评价主体的选择、指标体系的设计、组织模式的管理与创新等实践操作上，从理论和实践上两个层面上提出了一套符合西部制度环境、针对西部政府发展的绩效评价模式。
（二）甘肃模式的理论创新
甘肃模式不但从实践中开创了第三方政府绩效评价的新模式，更以实践为依托，进行理论创新，不断完善中国地方政府的绩效评价的理论体系。首次提出了政府广义绩效、评价中的“三权”界定[8]、绩效评价的组织模式管理等学理问题，解决了学术研究和实践操作上的诸多问题，如：政府广义绩效的提出从政府绩效评估的价值取向到绩效观的内涵给予了前瞻性的界定；评价中“三权”的探讨将评价权、监管权、组织权分别定义，从而从“三权”界定中解决了评价主体、评价组织和评价监管之间的内在逻辑关系，并由此清晰的区分了第一二三方评价及内外部评价的科学内涵；政府绩效评价的组织模式及其管理原则从组织的角度研究了绩效评价组织体系的相关问题。在理论研究与实践的相互促进下，甘肃模式形成了以非公有制企业为评价主体，以“顾客导向”为价值取向[9]，由兰州大学中国地方政府绩效评价中心组织实施的第三方评价模式[10]。在具体评价体系的设计中，以提高政府的广义绩效为目标，科学地设计评价指标，将甘肃特定环境特点和需要融入到指标体系的设计中，并充分强调以提高政府治理能力，即从整个社会治理水平出发，将评价的重点放在政府对整个社会的治理能力上。评价中通过以制度创新能力为基础的绩效导向，切实发挥政府对非公有制经济发展起到促进、引导、服务的作用，充分体现出将评价的目标聚焦于促进非公有制经济的发展上。甘肃经济发展由于受非公有制经济发展缓慢的制约（落后于全国平均水平，从绝对量、相对量以及规模上进行了实证研究），经济发展“瓶颈”问题愈发显现。另一方面，政府职能转变缓慢，不但表现在“硬环境的缺失”没有很好的促进非公有制经济的发展，而且在软环境的建设，即政府自身的效能建设、治理能力、制度创新能力等方面也没有很好的形成非公有制经济发展的微观制度安排。在这样的前提下，以非公有制经济为评价主体对政府部门的服务效率、环境建设等要素进行评价恰恰能够反映出非公有制经济发展需要政府所提供的软硬件环境。以“顾客导向”为评价的价值取向，反映出政府不但需要从效率、效能来提高政府绩效，更要从公平，即从“顾客满意”的角度来保证政府的绩效符合公民的价值。“顾客导向”本质上说凝练了甘肃模式在绩效评价上的价值追求和体系构建方法，即以顾客为导向就是要从促进非公有制经济的发展出发来对政府工作进行改善。而作为价值追求而言，即不但要追求政府效率、效果的提升，更要从顾客满意度来改进政府的工作思路和目标取向。以绩效评价为桥梁建立起绩效沟通的平台[11]，最终保障从公共治理的角度提高顾客满意，并在此过程中不断提升公民社会的力量。通过这样的一种绩效价值追求能够使得政府的工作从社会治理的角度进行改善，以地方非公有制经济的发展为导向，从而以此作为政府创新和绩效改进的方向。评价主体的选择完全按照实践中问题的需要，评价的组织权授权兰州大学绩效评价中心，确立了第三方评价的地位，评价的价值取向在重效率、重效果的同时，注重实际评价主体的需要，以上三方面成为了甘肃模式绩效评价的基础。在具体的评价体系设计上，切实以绩效观为导向，摒除了目标管理体系下的简单指标设计，并不以打分排序为目的，而是以诊断问题，充分发挥绩效的引导作用，试图通过指标体系的科学构建来达到引导政府走向绩效管理的目的。对市、州政府而言，由于较为可比，所以评价中采用较为一致的指标体系，而在省职能部门的评价中，则充分考虑到由于省职能部门承担的职能差别，不具有绝对可比性，所以对绩效评价体系的设计则采取一般职能和特殊职能相分离的原则，从而使得省职能部门的评价结果具有相对可比性，从理论上也提出了解决不同职能部门绩效评价中多样性、针对性、特殊性问题。
综上所述，需要强调的是绩效评价并不是简单的评价问题、技术问题，而是与社会系统密切相关，绩效评价的模式不单要解决绩效评价的操作问题、指标问题，更重要的是怎样认识绩效评价所面对的社会环境，对于解决这些问题能够做出怎样的引导。甘肃模式不同于东部的种种绩效评价模式，正是由于不能将甘肃的绩效评价模式简单视为是对组织绩效的提升，而是通过治理评价来改善政府的制度创新能力、治理能力、对社会的反馈能力，并由此为依托服务于非公有制经济的发展，为非公有制经济的发展真正提供可靠的软硬件环境。通过理论研究和实践评价的不断相互促进，甘肃模式不但完善了绩效评价一般理论体系，更通过实践中的问题导向，以甘肃模式的探索提供了绩效评价中第三方评价的新模式。
四、结论
通过对甘肃模式背景、基本思路与具体做法以及研究基础与理论创新的论述，甘肃模式切实通过公共治理的外部评价模式，提出了一条以绩效为导向的评价路径。使地方政府通过绩效观的引导，在重效率的同时，同样注重分析问题的过程，在重结果的同时，也重视诊断问题的形成，并通过促进非公有制经济发展来针对性地提出问题，最后通过绩效评价的导向作用，达到政府制度创新和治理能力的提升。甘肃模式所进行的实践和理论创新实质上是一种公共治理评价，从国外的实践不难发现第三方评价是非常普遍的，政府往往利用独立第三方的评价来起到外部监督权力制衡的功效，在评价体系形成一个闭合回路从而使得权力的监督、公民满意、政府内部绩效的有机性得以提高。在我国正值“三元”社会治理格局的形成时期，市场、公民社会的力量不断增强，需要政府作为治理的重要一方在领导中参与，在参与中领导社会事务的理念和能力方面应不断创新提升，第三方绩效评价无疑对这一问题给与了科学的回应。所以，甘肃模式不但从一般理论意义上对政府绩效评价模式发展问题提出了一种全新的解答，同时又立足于甘肃实际社会状态，确立了在“三元”社会发展不完善的欠发达地区进行绩效评价的实践创新。从两次的绩效评价实践中，甘肃模式取得了理论和实践上的显著成果，未来需要从以下几个方面进行深入的研究和优化：
第一，评价主体的进一步扩展，从以非公有制经济为主的评价主体中渐渐纳入公民、公务员、企业等，实现社会全方位的主体参与，利用网络技术和调查问卷设计的改进拓展公民参与的途径。
第二，评价的技术拓展，从评价的软件出发，利用管理信息系统真正发挥绩效评价在政府部门的导向作用。
第三，科学认识绩效评估中的缺位、错位、越位的问题，改善绩效评价的功能性问题。
第四，积极推进绩效评估的制度化进程，加大绩效评估在政府部门的稳定性、预见性，切实发挥从目标管理到绩效管理的转化.
第五，积极探讨第三方评价的理论和实践问题，为走向全面治理评价提供理论和实证保障。
基金项目：国家自然科学基金项目《中国地方政府绩效评价的组织模式及其管理研究》（70673031）；甘肃省软科学项目《中国县级政府绩效评价体系研究》
作者简介：包国宪（1955- ），男，甘肃庆阳人，院长、教授，博士生导师，兰州大学中国地方政府绩效评价中心主任；董静，女，讲师，博士研究生；郎玫，女，博士研究生；王浩权，男，讲师，博士研究生；周云飞，男，博士研究生；何文盛，男，副教授，博士，从事绩效管理研究。
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