□ 福州大学廉政建设研究所课题组

　　

　　一、异体行政问责制的内涵

　　

　　一般来看，行政问责由五个要素构成：行政问责的主体，即“由谁问”；行政问责的客体，即“向谁问”；行政问责的范围，即“问什么”；行政问责的程序，即“如何问”；行政问责的责任体系，即“问责的对象要承担哪些责任”。按主体内涵划分，行政问责包括同体问责和异体问责。所谓同体问责是指执政党系统对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政人员的问责。所谓异体问责即指问责主体是本系统之外的，如人大对政府的问责。

　　

　　二、异体问责制的“缺陷”

　　

　　(一)问责主体的“话语缺失”，问责监督机制不完善

 

　　首先，作为异体问责主体中枢的人大，《宪法》和《地方组织法》等法律虽然规定了各级人大及其常委会的审查权、建议权、否决权、质询权、特定问题调查权、罢免权等，但我国《宪法》赋予各级人大及其常委会对政府的监督职能并没有充分发挥出来。具体的、可操作的制度的缺乏使这些监督职能仅仅存在于《宪法》的规定中。目前，人大监督除在个案监督上发挥一定的作用外，在制度监督、问责监督上作用发挥不够。其次，新闻媒体作为“第四权力”，其本应发挥的社会监督作用却因为我国舆论监督立法的严重滞后，管理体系不顺，自身报道的真实性、权威性不足而得不到充分的发挥。

 

　　(二）问责信息的“沟通缺失”，信息发布、反馈机制有待逐步完善

 

　　政府虽掌握了大部分的信息资源，但对政府在行使公共权力过程中，哪些信息必须公开，以何种方式公开，哪些信息可以不必公开，或者在多大期限内不予以公开，这些都没有详细罗列。信息不公开导致行政问责信息缺失，问责范围狭窄，政府部门信息成本增加，问责效果不佳是实施异体行政问责的主要障碍；而与信息公开紧密联系的是新闻媒体的独立报道权也由于没有相应的法律制度保证，公众从新闻媒体中获取真实信息的自由难以得到保证。

 

　　(三)异体问责的“法律缺失”，行政问责制法建设迫在眉睫

 

　　从全国范围看，我国至今没有制定一部完整的行政问责法，国家和地方虽然陆续出台一些相关的法律法规，如现有的《行政监察法》、《行政处罚法》、《公务员法》、《党政领导干部辞职暂行规定》等，都是典型的同体问责法规。

　　

　　三、异体行政问责制的构建

　　

　　(一)创新问责体系，构建全方位行政问责体系，实现问责主体多元化

 

　　首先，发挥人大监督与问责功能，一要处理好党的领导和人大监督的关系，党要带头执行宪法和法律，支持人大及其常委会依法开展监督工作；二要完善人大进行问责的监督权力体系，对已有的质询权、调查权和罢免权作详细的规定，增强可操作性。如现行法律只规定了在人代会和常委会会议期间，一定数量的人大代表和常委会组成人员可以书面提出对政府及其组成部门的质询案，而没有规定对这些部门负责人的质询权，这一问题的存在不利于发挥人大问责制的作用；三要完善人大进行问责的程序性规定。对启动程序要明确规定质询和调查的方式、步骤和时限，如对听证程序要允许公开听证，允许公众参与，详细规定罢免和辞职程序，并保证被问责官员的申辩权。

 

　　其次，加强公众问责制度建设。一是要加强媒体问责。保障新闻媒体的问责权，要通过制定专门的新闻舆论监督法保障新闻媒体监督的独立性和有效性，使其能够客观公正、不受干扰地行使相关权利；二是要建立公益诉讼制度。公益诉讼制度是公民请求对于行政机关各种不符合法律规定的行为提起诉讼的制度。公民作为社会监督主体应该有权对于行政机关的违法失职行为提起诉讼，鉴于公民本身的弱势地位，公益诉讼亟待建设；三是要采取措施充分调动全体公民监督的积极性。政府可以通过在某些领域设立举报和奖励制度调动全体公民监督的积极性，鼓励人民群众参与行政问责。

 

　　（二）规范问责客体的范围，实现问责指向的主体明晰

 

　　首先，完善职位分类制度，创新问责方法，明确公务员的工作责任与目标，克服传统政府中的人浮于事、出事无人负责的现象，实现权、责、能的统一，强化国家工作人员责任意识。可以通过对任务绩效标准统一规定、资源的适当组织与控制、监督与报告体系的完善等手段将责任管理方法应用于强化公务员工作的责任。

 

　　其次，应全力消除部门权力边界模糊，职能交叉、重叠的现象，划清有责与无责的界限，从而在异体行政问责制的实施过程中，让问责主体清楚地知道应该追究谁的责任，责任应当追究到哪一级别政府。例如在处理行政首长负责制与集体决策民主集中制交叉导致的职责不清，关键在于设立这两种权力的合理边界和范围，明确规定哪些事务是属于独占性的权力范畴，哪些决策事项属于共享性的权力范畴，更好地避免自由裁量者角色与集体成员决策之间的冲突。

 

　　再次，通过有效的激励约束，拓展行政问责主客体关系平衡。对于公民--政府关系的平衡而言，关键在于以公民的政治权利为基础，拓宽公民参与的途径。具体措施包括完善利益表达机制、监督机制、评议机制、信访机制、检举机制、控告机制、公益诉讼机制等；对于权力机关--行政机关关系的平衡而言，关键在于强化和落实各项监督机制，具体包括调查机制、质询机制、罢免机制等机制的完善；对于上级行政机关——下级行政机关关系的平衡而言，关键在于形成科学的授权与赋责机制，做到权责一致、权随责走；对行政机关——行政人员和行政领导——一般公务员关系的平衡而言，其关键在于健全岗位绩效评估机制。

 

　　（三）完善政务公开制度，真正实现政府与公众的合作

 

　　公共决策领域不同,涉及的利益相关者也是不同的，对利益相关者进行关系管理显得尤为重要，在这个意义上，政务公开就是向利益相关者的公开。我国政府推行的“政务公开”主要指行政管理事务公开，特别是与人民群众密切相关的事务。从政府与公众(公众包括公民、企业、各类社会组织等)关系的角度看，政务公开包括三个层次递进的层次:政府信息告知阶段、政府与公众互动阶段和政府与公众合作阶段。

 

　　信息告知阶段强调在政务信息传递过程中政府的主导性作用和政府与公众的单向关系。在这一阶段，我国政府应该借鉴西方先进国家在此方面的理念、原则、技术及经验，结合我国国情，将我国现有的零散规定予以整合，制定一部统一的政府信息公开法来确保这一阶段的顺利实施。

 

　　政府与公众的互动阶段关注政务信息的双向流动。政府需要公众提供公共事务的信息，如采取民意调查、听证会、建议等形式，同时公众也能够从政府那里获得需要的信息；公众与政府合作阶段主导公共政策的制定、执行和监督，在有的情况下，公众提出政策议程，政府充当回应者角色，简要地说，政府与公民一道来生产政务信息。在这两个信息交互的阶段，我国政府要对行政公开的形式与内容要加以规范。政府行政公开的内容应包括公开决策、公开行政法规、公开行政标准、公开行政程序、公开行政执行及行政结果、公开责任主体等。政府行政公开的形式应包括广播、电视、报刊、综合年鉴、专项年鉴、文件、通报、简报、专栏、布告、会议等。只有完善政务公开制度，使政府行政透明化，才能最终走出信息不对称困境，真正实现人民群众对政府的有的效监督。

 

　　（四）健全异体行政问责的法律法规体系，塑造行政问责主客体关系平衡的有利环境

 

　　行政问责制就是对政府及其公务员追究责任的制度，如果没有一个科学、规范、操作性很强的法律法规做支撑，异体问责制在实践中就难以发挥应有的制度效应。

 

　　首先，在梳理现有法律、规章和行政命令的基础上，应尽快制定一部统一的《行政问责法》，确保有法可依，在该法中，对问责对象、问责事由、追究责任方式，特别是对异体问责主体的问责权等作出统一明确的规定。对我国现有的关于行政问责比较笼统、抽象的条文，例如，对于“重大损失”、“重大事故”，对引咎辞职中的“咎”的性质和轻重的程度．需要作出统一、具体和明确的界定。

 

　　其次，完善问责程序，增强可操作性。尽快制定一整套统一实施、规范明确、便于操作的问责程序。问责的程序需要经过提案、立案、调查、申辩、决定、复议、申诉等几个互相衔接的阶段。具体应包括责任的认定程序、问责的启动程序、问责的回应程序、问责的救济程序等。同时对质询、弹劾、罢免等方面的程序要求和引咎辞职以及辞职后重新任命等程序，也应作出明确的规定，以达到用程序来保证问责制沿着法制的轨道进行，防止陷入人治的误区。此外，应制定《行政监督法》、《新闻法》等，强化体制外监督，保障公民监督权，实现舆论监督的法律化、制度化．逐步建立健全异体行政问责的法律法规体系。

　　

　　（课题组成员：王新民 林升华 叶先宝 薛琳 执笔：薛琳）