2010年7月11日，中央中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，按照制度的类型或特点来看，《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（以下简称《规定》），属于国际上通行的防止利益冲突制度。防止利益冲突制度也被称为利益冲突管理制度、公职人员诚信管理制度或（冲突利益）申报制度。我国防止利益冲突制度实践已经有30年的历史，标志是中央于1980年制定颁发的有关礼品管理的规定。30年来，我国先后制定了多项防止利益冲突制度。

 

　　根据管理的具体事项或内容可以把我国防止利益冲突制度划分为两大类：第一类是与收入或财产有关的制度；第二类则是非收入或财产的其它制度，纳入此类管理的事项或内容包括礼品，本人婚姻变化、后就业，兼职、任职或履职回避，家人从业、移居国（境）外等。第一类制度内容主要包括在1995年收入申报规定，1997年、2006年、2010年个人有关事项报告规定之中。第二类制度内容主要包括在1980年、1993年、1995年礼品规定，公务员法，1997年、2010年廉政准则，1984年、1986年、2004年从业管理规定，1997年、2006年、2010年个人有关事项报告规定，党纪处分条例，家人移居国（境）外等规定之中。

 

　　从管理的事项或内容范围大小来看，可以把我国防止利益冲突制度划分为单一性的或综合性的制度。例如，有关礼品的规定，1995年收入申报规定，家人移居国（境）外规定，以及几个从业管理规定都属于单一性的制度；而个人事项报告、廉政准则、公务员法、党纪处分条例则都属于综合性的制度。

 

　　从管理事项的范围或类型来看，在经过近30年的发展，我国防止利益冲突制度已经形成了一个较为完善的体系。但是，如果按照“科学化”的要求，从具体管理事项的科学程度、完备程度，特别是从制度有效性角度来看，我国的防止利益冲突制度还有较大的发展和改进空间。

 

　　《规定》整合了1995年的“领导干部收入申报规定”以及1997年以来的几个“领导干部个人事项报告规定”，在此基础上，又有了五个方面的新发展和新突破：

 

　　一是扩大了申报事项的范围；

 

　　二是改进了监督环节；

 

　　三是加大了问责力度；

 

　　四是整合了同类制度；

 

　　五是放松了保密限制。

　　

　　有关防止利益冲突制度科学化的一个分析框架

　　

　　就公职人员而言，利益冲突也可被称之为公私利益冲突，就是个人小圈子的利益（私利）和其所担任公共职位所代表的公共利益（公利）之间的冲突。公私利益冲突越来越成为腐败发生的主导方式。管理公私利益冲突不仅可以有效地预防腐败，还可以显著地促进公职人员的公共道德水准，因此，受到国际社会日益广泛的重视。

 

　　一个完整的申报制度应当包括前后相承的五个环节，分别是规定、申报、公开、监督和问责，见图所示。如果以制度的制定和执行来划分，第一个环节主要是制度的制定（或设计），而后四个环节则主要属于制度的执行。

 

　　在“规定”环节，将对涉及申报制度的大部分规则（rules）做出明确、具体的说明。包括：申报什么——是收入、财产或是其他的可能导致公私利益冲突的事项?谁来申报——需要申报的公职人员的范围，是拟申报人员本人还是家庭，家庭成员的范围又如何界定等?如何申报——申报程序以及申报责任的归属等?如何公开——是否公开，公开的内容、程度、载体、方式等?如何监督——有否监督，仅由权力机关来监督还是引入公众、媒体监督，监督的授权、保护，监督的程序等?如何问责——对于违反申报程序、各种虚假申报、申报事项存在利益冲突的不同情形能否问责，如何问责或处理等?在有关问责的规定中，应当包括各种问责或处理的行为标准或界线，否则就难以问责。这些标准或界线如果设置，虽然在已有实践的基础上形成了一些共识，但也仍存在着复杂性和争议性。例如，为了确保政治忠诚，保护国家利益、公共利益以及控制腐败动机，对公职人员家人能否移居他国、公职人员本人能否持有他国“绿卡”，以及在何种情况下可以?不同职级、不同职位公职人员在管理尺度上是否应该有所区分、如何区分?这些都是很复杂的问题。

 

　　规定环节的有些内容并无普适标准，而是和特定国家的相关制度状况甚至一国的文化有密切关系。例如在我国，由于相关制度不健全，以及长期形成的人情、关系文化等原因，发生公民借用他人身份开设银行账户、买房等行为比较容易，在近亲属之间尤其如此。已经查处的腐败案例中就有这样的现象。一些腐败分子借用他人的身份买房，以他人名义开设银行账户等。因此，假如我国要实施财产申报制度，如何界定申报人的家庭成员范围就是一个很复杂的问题。很显然，如果照搬国际上通行的申报人、配偶和未独立生活子女是不够的。

 

　　申报、公开、监督、问责四个环节比较简单，这里仅对“申报”环节做一点说明。通常，各国都把申报责任指定给申报人自己，即主动申报是申报人的义务，不按规定程序申报即为违规，要被问责；虚假申报是更严重的违规以及失信行为，要被更严厉地问责。当然，应当授权专门或非专门的机关受理申报事宜。

 

　　完整的申报制度为什么要有上述五个环节呢?第一，建立申报制度的目的不是为了制定出一大堆规则作为摆设，而是要防控腐败，因此，既要制定，更要执行。第二，为了执行有力，达到防控腐败的目的，就必须“规定”科学，“申报”如实，最大限度地公开以降低信息不对称程度，必须“监督”到位，最后则要诉诸于有力的“问责”。

 

　　五个环节是前后因果决定关系。没有规定，就不可能执行。在执行中，没有申报，就不可能公开；不公开，专门机关特别是群众、媒体的监督就要大打折扣；没有有效的监督，就难以跟进惩处措施，即问责；不问责，就不可能产出防控腐败的任何效果。正是由于这种因果决定关系，任何环节的缺陷都可能导致整个制度的失效。这就好比木桶原理所阐释的道理，木桶到底能装多少水，不取决于长板而是最短的短板。申报制度的五个环节就好像是一只有五条木板的木桶。

 

　　同时，长期以来，有一种过分夸大财产申报制度作用的倾向，一个影响广泛的观点就是把财产申报制度称为“终端制腐”的利器。 似乎一实行财产申报制度，廉政建设就大功告成了。财产申报制度对于预防和惩治腐败是有重要的作用，但不应笼统地放大之。从国外实践来看，试图通过财产申报来发现腐败犯罪信息的情况也不多。道理很简单，凡是有问题的财产，申报人就不会老老实实地申报出来，而总会千方百计地规避申报。那么财产申报制度到底还有没有作用，能起什么作用呢?其作用主要是在合法收入和黑色收入之间划出一条界线，即只有申报人申报了的财产才可能成为其合法财产；凡是未申报的，则一定是有问题的，甚至可能都是腐败黑色收入。对于那些黑色收入，申报人及其家庭只有通过各种途径“洗白”之后才能为己所用。反过来，一旦其腐败行为东窗事发，凡是未曾申报过的财产都可视作黑色收入而被没收或充公。腐败获利却难以甚至不能为己所用，就必然会对腐败动机发挥控制作用。这是财产申报制度之所以能够发挥防治腐败效应的主要原理，也是其重要作用的主要表现。

　　

　　对完善我国防止利益冲突制度的一些建议

　　

　　从实践结果来看，我国的防止利益冲突制度并非很好地取得应有的效果。基于上述分析框架，主要原因是在管理事项或内容的规定上还不完善，制度环节不完整。

 

　　在管理内容上，以与收入和财产有关的制度为例做一说明。我们实行的还不是国际通行的财产申报制度。财产是家庭财富的“存量”，而收入、经济投资收益都是财富的具体来源或“流量”。完整的家庭财产不仅包括房产，还有汽车、银行存款、珠宝首饰、大额现金甚至借贷或负债等。我国现有的与财产相关的制度只包括官员个人收入、家庭房产和家庭经济投资收益部分，还不是完全意义上的财产概念。而只要存在可以不申报的财产，就是漏洞，就有可以钻的空子。就像机场安检，如果规定是大包要安检，小包可不检；或者所有包裹都要安检，而人身可不检，就必然会存在安检漏洞。二者的道理是一样的。也就是说，只有建立完全意义上的财产申报制度，才能更好地起到堵塞漏洞、防控腐败的效果。

 

　　严格地来说，我国的申报制度只走到“申报”这个环节，后面的三个环节或缺失或很弱。在“申报”环节的程序规定上虽然还比较完备，但现有的规定很难保证如实申报。这些制度环节上的缺漏也是制约制度效果的主要原因。

 

　　有效的申报制度的建立不仅具有制度技术上的复杂性，还具有政治上的艰巨性和困难性，因此务必坚持改革创新的精神。

 

　　具体来说，未来发展和完善我国防止利益冲突制度的方向主要有两个。第一，要尽快实现申报制度环节的完整化。只有各个环节完整，申报制度取得实效才成为可能。公开如何突破是一个难点和关键点。对于承担监督职责的权力机关的授权既要明确也要充分。在这方面，纪检监察机关应当继续发挥专门监督机关的作用。除了专门机关的监督，通过申报公开和提供保护措施，引入群众和媒体监督，真正发挥“群众的眼睛是雪亮的”效应，监督效果才能较为充分地体现出来。问责力度必须要进一步加大，且能真正得到落实。第二，要努力实现申报制度环节的科学化。其中，“规定”环节的科学化尤其关键。“规定”环节并非只限于制度设计，也在很大程度上决定着制度执行。因此，制度执行力不足，往往不是制度执行上的问题，而主要是制度设计上的不足所致。在“规定”环节的科学化上，有以下几个重点。一是在与收入、财产相关的申报制度上，要以建立国际上通行的财产申报制度为目标。二是在非财产申报事项上，要尽可能地覆盖各种可能的导致利益冲突的行为。在短期内，尽快把《廉政准则》中的各项被禁止行为纳入申报范围是一个重要目标。三是为了确保如实申报，对于虚假申报行为就必须采取更加有力的问责措施。四是申报事项的公开是未来努力的一个关键环节。五是对于权力机关和群众的监督都要明确、充分地授权，对于群众监督，还要提供必要且有效的保护。六是要加强“问责”环节的科学化。其中，明确问责的标准和程序是关键。

 

　　鉴于建立和完善防止利益冲突制度的复杂性和困难性，其完善一定需要一个过程。在这个过程中，中央政府可以只提总体要求，鼓励有条件的地方和部门大胆地进行创新和试验。近几年来，一些地方政府就在建立财产申报制度或完善领导干部个人有关事项报告制度上有重要的探索和发展。对于这样的创新，中央政府应当予以热情鼓励和大力支持。我国改革开放30年的基本经验表明，渐进而又积极的改革是我国制度转型或建设得以成功的基本模式。这一宝贵经验也应当在防止利益冲突制度建设上继续发扬光大。

　　

　　资料

　　

　　我国19个主要的防止利益冲突制度规定：

 

　　1．《中共中央关于禁止在对外活动中送礼、受礼的决定》(中发［1980］63号)，1980年8月16日。

 

　　2．《国务院关于在对外公务活动中赠送和接受礼品的规定》（国务院令第133号），1993年12月5日。

 

　　3．中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定》（中办发［1995］7号），1995年4月30日。

 

　　4．《国家公务员暂行条例》（第七章第三十一条；第十二章），1993年4月24日国务院第二次常务会议通过，自1993年10月1日起施行。

 

　　5．《中华人民共和国公务员法》（第九章第五十三条；第十一章），2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，自2006年1月1日起施行。

 

　　6．中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（中办发［1995］8号），1995年4月30日。

 

　　7．中共中央：《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》（中发［1997］9号），1997年3月28日。

 

　　8．中央纪委：《〈中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）〉实施办法》（中纪发［1997］5号），1997年9月3日。

 

　　9．中共中央办公厅、国务院办公厅：《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，2010年2月23日新华社授权发布。

 

　　10．中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于领导干部报告个人重大事项的规定》（中办发［1997］3号），1997年1月31日。

 

　　11．中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》（中办发［2006］30号），2006年8月29日。

 

　　12．中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（中办发［2010］16号），2010年5月26日。

 

　　13．中共中央、国务院：《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》（中发［1984］27号），1984年12月3日。

 

　　14．中共中央、国务院：《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的决定》（中发［1986］6号），1986年2月4日。

 

　　15．中共中央、国务院：《关于禁止领导干部的子女、配偶经商的决定》（中发［1985］8号），1985年5月23日。

 

　　16．中共中央办公厅：《党政领导干部辞职暂行规定》（中办发［2004）］13号）（第十三条），2004年4月8日。

 

　　17．中共中央：《中国共产党纪律处分条例（试行）》，1997年2月27日。

 

　　18．中共中央：《中国共产党纪律处分条例》（第八章），2003年12月31日。

 

　　19．中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于对配偶子女均已移居国（境）外的国家工作人员加强管理的暂行规定》，2010年5月19日。

　　

　　（文/清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任　任建明）