□ 韩 冰

　　依法行政是中央提出的依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的核心环节与发力点，是法治国家对政府行政活动提出的基本要求。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）对依法行政内涵作出了完整表述，而国务院日前发布的《关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》）则在这一纲领性文件的基础上，结合当前所面临的新形势,提出了一些具体的、有针对性的措施,进一步强调了依法行政工作的重要性与紧迫性。

　　全面推进依法行政工作，加快建设法治政府，就是要实行良法善治。良法善治，准确表达了依法行政的本质与价值追求，也指明了全面推进依法行政工作的路径。与此同时，依法行政又是真正实现良法善治的重要保证。

　　良法善治包含两个层面的涵义，一应立良法，二要行善治，二者相辅相成，有机结合。一方面，立良法是行善治的前提与基础。法治建设，立法工作需先行。良法这一概念，最早由亚里士多德在解释法治的概念时提出，“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。就中国特色社会主义法治而言，良法应是体现以人为本、尊重保障人权、崇尚公平正义，有助于社会主义政治文明建设与社会和谐发展的法律、法规和规章。另一方面，行善治就是为已制定良法的实施与推行提供制度保障。善治是非“人治”的制度之治、规则之治与法律之治。正如孟子所言，“徒法不能以自行”，近代法治历史表明，逻辑严谨、立法精湛的法规法条不胜枚举，但是法治的现实并未因良法的创制而自然到来。就依法行政而言，有了良法并不一定能够保证各级政府机关推行依法行政、合法合理行政。良法需要与善治相结合，即良法需要与以公平正义为核心价值理念的法律运作机制和实现机制相结合，从而为其获得普遍的遵从提供制度保障。各级政府机关的行政工作具有合法性、合理性、责任性与有效性，是善治的内在要求。

　　依法行政应以实现良法善治的法治精神为导向，具体体现在以下几个方面：

　　一是加强和改进制度建设。为保证依法行政所依之法充分体现民意、符合客观规律，是科学、理性、公正的良法，《意见》强调政府立法应突出重点，尽早出台社会高度关注、实践急需、条件相对成熟的立法项目，从而保证有法可依。在提高制度建设质量方面，《意见》强调政府立法应严格依照法定权限和法定程序进行，通过完善公众参与政府立法的制度和机制，保证政府立法工作的科学化、民主化，从而避免政府立法工作成为闭门造车的文字游戏，真正保障人民群众的权益。

　　《意见》对推进依法行政工作的难点之一——规范性文件，从内容、制定程序和备案审查制度等方面给予了细化的规定。地方政府能否正确行使国家权力，不仅直接关系到依法行政水平，也直接关系着社会的和谐稳定。然而，由于目前规范性文件往往政出多门，在管理上存在相应困难，以致规范性文件与法律法规相抵触的违法情况时有出现。因此，《意见》有关规范性文件的规定，既是加强政府立法和法制监督的重要内容，也是从源头上提高依法行政工作水平的重要举措。

　　二是行政执法。法的生命在于贯彻实施。行政执法是行政机关直接实施法律和行政规范的行为。伴随我国的经济体制与政治体制改革，自上世纪80年代中期开始，我国行政逐渐从“管理”向“执法”转变，深化行政执法体制机制改革是全面推进依法行政工作的关键环节之一。《纲要》中已提出应深化行政执法体制改革，推行行政执法责任制，此次《意见》则在《纲要》基础上进一步强调了各级行政机关要自觉在宪法和法律范围内活动。

　　《意见》直面当前行政执法活动中时有发生的乱执法、粗暴执法、执法谋利等问题，提出建立行政裁量权基准制度和“坚持文明执法，不得粗暴对待当事人，不得侵害执法对象的人格尊严”等相对具体的要求。良法善治在行政执法方面的具体体现就是各级行政机关在执法中善待“人”，以执法为民理念为指导，恪守依法行政的原则，认真履行职责，公正文明执法。

　　三是行政监督和问责。规范权力运行，要靠法制和监督。没有监督与制约的权力必将被滥用并滋生腐败。《意见》指出要加强政府内部专门监督，“监察部门要全面履行法定职责，积极推进行政问责和政府绩效管理监察”。

　　行政问责是与行政监察相辅相成的一项制度，其可以强化行政监察的力度。只有有错必纠、有责必问，才能切实提高政府执行力与公信力。《意见》指出，“对因有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为，导致一个地区、一个部门发生重大责任事故、事件或者严重违法行政案件的，要依法依纪严肃追究有关领导直至行政首长的责任”，进一步健全了以行政首长为重点的行政问责制度。

　　四是提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力。行政机关工作人员担负着实施法律、行使公共权力的重要职责，行政机关工作人员的依法行政能力和职业道德水平的高低，直接关系到行政机关依法行政的水平。对于我国这样一个有着悠久人治历史的国家而言，提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力，无疑是治标又治本的良方。《意见》要求行政机关工作人员特别是领导干部不仅要带头学法、遵法、守法、用法，还要切实提高运用法治思维和法律手段解决矛盾和问题的能力。同时，建立法律知识学习培训长效机制，并将行政执法人员参加培训情况、学习成绩与其考核和任职晋升相挂钩。

　　法律意在使人们生活得更好，依法行政意在使国家治理得更好，人民安居乐业。因此，依法行政，应以良法善治为依归。全面推进依法行政，加快法治政府建设，应以实现人民的福祉为最高追求。

　　（作者单位：中国社会科学院）