□ 王静

　　随着我国法制建设的逐步完善，行政立法中听取公众意见逐渐成为政府的常规做法。除了公众参与，专家论证也越来越多地成为行政立法的必经程序。公众和专家成为行政机关之外的新的行政立法参与主体，对提高行政立法的合法性、合理性、科学性和可接受程度意义重大。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中关于“推进行政体制改革”部分明确提到“健全科学决策、民主决策、依法决策机制，推进政务公开，增强公共政策制定透明度和公众参与度”，《国务院关于加强法治政府建设的意见》中也突出反映了这一内容。可以说，参与主体多元化已经成为未来行政立法的趋势。

　　行政立法参与主体多元化的必要性

　　代议制民主下，公民通过选举代表组成代议机关即立法机关行使国家权力。我国的人民代表大会制度也是如此。传统上，立法是立法机关的专属权力，公民主要是通过代议机关来实现民主参与。随着经济和社会的快速发展，由立法机关独揽立法大权已经无法适应现代社会的需要，随之出现了行政机关制定一般性、通适性规则对经济、社会事务进行管理的现象。特别是政府职能不断扩大，触角遍布百姓生活方方面面的背景下，由行政机关提出法律议案和制定行政立法，分享立法权，在世界各国已经很常见。我国由全国人大及其常委会通过的法律中，大部分草案是由国务院法制办和各部委起草，再加上行政法规和规章，数量不可谓不多。2004年至今，国务院提出的法律议案47件，制定行政法规167件，各部门和地方政府制定规章5000多件。

　　随着在法律法规建设中与公民权益相关的立法数量不断增长，行政机关行使立法权过程中，如何贯彻民主精神和民主原则，使之制度化、法治化，是推进政府法治建设的最重要问题之一。无论是行政机关起草法律草案，制定行政法规、规章和规范性文件，出台重大行政决策，这些行为都有共同的特点，也就是时间效力都是指向将来的，而且涉及人数众多。关系到很多人切身利益的事情，应当由很多人来共同决定，是民主的基本原理，也是常识。温家宝总理在《在全国依法行政工作会议上的讲话》中也要求，“要坚持民主立法，立法的过程应当有人民群众广泛参与，保证人民群众的意见和建议得到充分表达，合理的诉求、合法的利益得到充分体现。”政府立法向行政机关之外的其他主体开放，不仅仅是为了开门而开门，而是社会主义民主建设的必然要求。

　　行政立法参与主体多元化的现实路径

　　行政立法参与主体的多元化是民主建设的良好开端，更为重要的是，多元主体参与应当是有效的、真实的参与，而非低效的、甚至虚假的、掺水的参与。行政立法参与主体多元化的现实路径包括：

　　首先，多元主体在行政立法中的角色和作用要重新定位。行政机关作为行政立法的领导者、组织者和决定者，应当摒弃部门利益、机关自身利益和地方利益，为了公共利益领导和组织行政立法过程；应当自觉地运用民主方法、完善民主程序、吸纳多方意见，为不同意见表达和利益整合提供平台。公众作为行政立法的利益相关者和参与者，应当不断提高参与的意识和能力，争取更多的便利和条件参与行政立法，理性、认真地提出主张和建议。专家作为有关专业知识和技术的拥有者和咨询建议者，不能被利益集团和行政机关所把持，应当提出科学、中立的意见，提供严谨、扎实的论证。

　　其次，多元主体在行政立法中的参与效果要进一步提高。虽然多元主体参与行政立法已经取得很大进展，但参与效果要进一步提高，在具体的和可操作的机制和程序上还有完善空间。

　　多元主体参与行政立法应当是全程的、全方位的。行政机关以外的其他主体应当有权提出行政法规或者规章乃至其他规范性文件的制定、修改和废除的建议，有权实际参与行政立法过程，有权提出对行政立法的审查、变更或撤销的建议。

　　多元主体参与的形式应当是多种多样和切实可行的。公众参与主要是采用听证会、网络、信件、电话和调查问卷等方式，专家论证主要是采用座谈会、论证会的形式，听取相关部门意见主要是通过书面、座谈会等形式。近年来听证会多遭人诟病，根本原因是我国政治生活中长期缺乏民意表达渠道，而民众对听证会也抱有过高期望。同时，如果行政立法听证会代表并非民选，那么在听证代表遴选这个首要问题上就无法令人信服，在这种情况下，依赖听证会实现民意表达是不可能的。听证会、调查问卷等方式是公众参与行政立法的重要方式，但有必要进一步完善相关程序，使之能更真实有效地听取民意。同时也要看到，互联网的快速发展和普及，为公众直接参与行政立法提供了更多可能。

　　多元主体参与的时间应当是有保障的。不同的主体应当在正式参与前有充足的时间进行准备，有相对够长的时间表达意见、提出建议。

　　多元主体参与应当是有实际效果的。行政机关应当在一定时间内公布其他主体的意见和建议，以及采纳和不予采纳的理由和解释。

　　最后，多元主体参与行政立法的程序要进一步完善。应当将多元主体参与列为行政立法的强制性程序，违反多元主体参与的程序不仅损害行政立法的合理性，而且是严重的程序违法，行政立法因此将丧失合法性。多元主体是否参与规范性文件的制定应当作为程序合法的重要标准之一。

　　行政立法参与主体多元化需要相关制度的支持和保障

　　多元主体能否有效参与行政立法还取决于相关制度是否有效运行。首先，政府信息公开制度至关重要。行政立法规划和计划、草案、立法过程、立法听证会、立法建议采纳情况、立法最终结果等都应当公开。其次，民间组织的培育和发展是多元主体有效参与的前提。民间组织本身就是公民保护合法权益、锻炼参与能力的重要场所，大力扶持和发展民间组织是民主建设的应有之义。公民个人参与值得鼓励和支持，社会团体、行业协会和民办非企业单位等民间组织作为多种利益的代表，更应当有充分的生长空间和足够的活动空间，在行政立法中成为有力的利益表达主体。最后，报刊、广播、电视、网络等媒体在行政立法中应有所作为，通过传递信息、公开情况、转播听证等方式，为多元主体参与提供支持和保障。

　　（作者为国家行政学院法学部讲师、法学博士）