□ 张正耀

　　加强制度建设是从源头上防治腐败的根本举措，也是做好反腐倡廉工作的重要保证。近年来，安徽省马鞍山市在扎实推进惩防体系建设进程中，统筹谋划，积极探索，突出抓好反腐倡廉制度建设，取得了一定成效。

　　加强制度建设是建立健全惩防体系的重要保证

　　在惩防体系诸要素中，教育、制度、监督既相对独立、各成体系，又紧密相关、有机统一。马鞍山市在实践中深刻认识到，教育的效果、监督的效力终究要通过制度的保证作用得以实现。推进惩防体系建设，必须以制度建设为根本，抓紧建立健全内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系。

　　马鞍山市在具体实践中，坚持以制度建设为主线，把建立和完善制度贯穿于惩防体系建设的全过程。经过几年努力，初步形成教育制度、监督制度、预防制度、惩治制度相互配套、相互支撑的基本框架。如2008年以来建立集教育、制度、监督于一体的领导干部廉洁自律预警机制，通过谈话函询、警示诫勉、责令纠错等三项具体制度，对群众有举报、社会有反映，需要了解或澄清在廉洁自律方面存在苗头性问题或轻微违规违纪行为的领导干部实施预警。这一机制的建立，既加强了监督，实现了关口前移，有效预防腐败案件的发生，又充分体现出对领导干部的严格要求和关心爱护。

　　惩防体系制度建设必须以实践创新为来源

　　在推进惩防体系建设实践中，马鞍山市逐渐摸索出一些符合实际、能有效解决问题和推进工作的做法。实践经验只有上升为理性成果才能发挥更好的作用，因此，马鞍山市积极做好总结、推广、创新文章，及时以制度建设固化工作成果，将工作优势转化为制度优势。

　　在建立领导干部廉洁自律预警机制这项工作取得良好成效的基础上，马鞍山市又将工作目标向行政权力领域延伸，启动建立行政权力规范运行预警机制的试点工作，重点建立行政权力运行风险防范系统、监控管理系统、绩效处置系统，进一步完善了反腐倡廉预警机制建设。2009年，马鞍山市当涂县荣获“全国村务公开民主管理示范单位”称号，市里及时总结当涂县的经验，在全市整体推行村级财务委托代理制，实现了村账乡管。村级财务委托代理制主要是规范村级民主理财程序，村民主理财小组定期对本村财务收支情况进行审核，并在村务公开栏上公示，接受群众监督。同时，在全市开展“阳光村务工程”建设过程中，大力推广花山区村务监督委员会制度，初步建立村级事务决策、执行、监督相互配合、相互制衡的基层民主自治新模式。在政风行风监督工作方面，马鞍山市近年来先后开通“市长公开电话”、“政风行风热线”，设立机关效能网上投诉平台、“市民心声”网络专栏，开办《马鞍山日报》“政风行风之窗”，在市电视台推出“政通人和”栏目等，在全市逐步建成以电话、网络、电台、电视、报纸等多条热线相互呼应的立体式监督体系。为跟上马鞍山市建设现代化城市的步伐，市纪委以环境卫生和城市管理相关部门为试点，探索开展相对集中的行政处罚权改革，基本解决权力分散带来的各自为政、推诿扯皮、权力滥用、效率低下等问题，城市环境综合整治定量考核连续多年保持全省第一。

　　惩防体系制度建设必须抓住重点领域和关键环节

　　如何发挥纪检监察机关查办案件的治本功能，是建立健全惩防体系的重要内容。马鞍山市从所查办案件的发案特点和规律分析入手，把腐败现象易发多发的工程建设、招标采购、行政审批等领域作为防治腐败的重点和薄弱环节，深入推进这些领域的体制机制改革和制度创新，坚决破除滋生腐败的土壤和条件。

　　从分析风险点入手，马鞍山市在全省率先建立实施市政府重点投资项目、重大民生工程项目派驻监察制度，实行全程审计、全程监督、全程服务。通过开展项目廉政风险点管理，建立前期预防措施、中期监控机制和后期处置办法相结合的廉政风险“三道防线”，变事后监督为风险防范，变违规处置为过程控制。积极推进招标采购监管体制改革，组建市招标采购监督管理委员会、市招标采购监督管理局和市招标采购交易中心，对全市各类招标采购工作实行统一领导和统一监管。新体制引入电子招投标系统、电子监察系统，推行投标企业会员制、招标代理机构席位制、供应商数据库制和投标、廉政、履约保证金制等措施，基本实现独立的监管体系、严密的操作流程、严格的管理规则，大大降低了廉政风险。为扎实做好行政审批“两集中、三到位”工作，马鞍山市大幅度清理和削减行政审批和收费项目，积极推动行政审批流程再造，单项流程的审批环节、办理时限、申报材料分别压缩38%、56%和23%。在此基础上，探索建立工商注册登记“一表制”、建设项目收费“一单制”，出台重点项目并联审批、超时默认制、缺席默认制等管理办法，搭建基建项目联合审批平台，既提高了行政审批效率，又方便了群众办事。为配合当前开展大规模征迁拆违工作，防范征迁领域腐败问题，马鞍山市制定下发了《全市征迁拆违工作责任追究办法》，严肃查办征迁拆违领域违纪违法案件，坚决处理相关责任人。

　　惩防体系制度建设必须紧紧依靠社会力量

　　在具体制度的设计、实施过程中，马鞍山市广泛动员和吸收社会各界的力量和智慧，积极吸纳群众对制度设计的建议，认真听取群众对制度执行效果的反馈，主动接受群众对制度贯彻落实情况的监督，充分调动和保护群众参与制度建设的积极性，使制度建设更加贴近群众需求，充分反映社情民意，提高制度的社会认同度。

　　马鞍山市委在实行科学决策、民主决策的同时，大力推进党务公开工作，主动接受群众监督。市委颁布实施的《关于实施党务公开工作的意见》，在全省“反腐倡廉好制度”评选中获奖。市政府在政务公开中进一步完善重大行政决策的规则和程序，建立重大决策行为社会公示、专家咨询论证、跟踪评估、决策责任追究制度，要求所有与群众利益密切相关的重大行政决策必须通过互联网等公共媒介向社会公开征求意见。市纪委、监察局就探索建立行政权力规范运行预警机制的课题召开省内外专家学者座谈会，广泛征求意见和建议，收到很好的社会效果。全市开展的“民主考评百名科长”和“公共服务行业和市场中介组织专项效能评议”等活动，在社会各界产生强烈反响，广大群众积极通过网络、问卷、电话等形式参与评议。马鞍山市还注重发挥党风监督员、特邀监察员、行风监督员的作用，多渠道、全方位地收集与反腐倡廉有关的信息资料，深入分析、动态研究腐败现象的类型和规律，努力查找制度和程序上存在的漏洞，及时予以修订和完善，以达到防患于未然的目的。

　　建立健全惩防体系制度建设的思考

　　制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性的作用，在惩防体系建设中处于关键地位。但是，推进惩防体系建设必须正确处理好教育、制度、监督三者的关系，努力寻求教育、制度、监督相互促进的最佳途径，增强惩治和预防腐败的实际效果。

　　马鞍山市近年来推出的反腐倡廉工作措施，无不遵循教育、制度、监督三者并重的指导原则。通过深入开展勤政廉政的示范教育、以案为鉴的警示教育，积极推进廉政文化建设，强化党员干部的廉政意识、制度意识和监督意识，营造自觉以制度规范行为的良好氛围，用教育为制度和监督筑牢基础。探索建立领导干部廉洁自律预警机制，就是为解决“教育失之于软、监督失之于疏、挽救失之于晚”的问题而采取的创新举措，用制度为教育和监督提供保证。灵活运用专项执法监察、效能监察、述职述廉以及民主评议等手段，以政风行风热线、阳光村务工程建设等拓展群众参与监督渠道，用监督促进教育和制度的落实。通过教育、制度、监督之间的良性互动，真正建立起三者有机结合的长效机制。

　　推进惩防体系建设的实践，使我们深刻认识到：加强反腐倡廉制度建设，既要全面推进，又要重点突破；加强反腐倡廉制度建设，必须坚持立行并重，做到制定与执行合一；加强反腐倡廉制度建设，还要正确处理好防治腐败与服务发展的关系，全面发挥惩防体系的作用。

　　（作者系安徽省马鞍山市委常委、市纪委书记）