张红

　　《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确要求“政府积极探索开展政府立法成本效益分析、社会风险评估、实施情况后评估工作”。行政立法的后评估是指国务院制定的行政法规、国务院各部门和部分地方人民政府制定的行政规章实施后，结合经济社会发展要求，依照一定的程序、标准和方法，对其执行情况、实施效果、存在问题及其影响因素等进行客观调查和综合评价，并提出评估意见的活动。

　　后评估关注的是行政立法中的制度设计是否合理、立法内容有无针对性、规定的条款操作性强不强以及立法的实施效果好不好等问题。随着法治政府建设的推进，人们对行政立法的质量提出了越来越高的要求，行政立法后评估制度也开始受到人们的关注。建立和健全行政立法后评估制度，一方面能够比较全面、准确地把握行政立法的实际运行状况，为行政立法的修改、补充或废止提供客观依据；另一方面可以改进立法工作，提高行政立法水平，保证行政立法质量。同时这也是改变我国行政立法质量不高现状的必然要求。2007年2月，国务院办公厅要求各部门、各地区对655件行政法规、3031件国务院部门规章和9664件地方政府规章进行全面清理。清理的结果是，92件行政法规被废止和宣布失效，2320部规章被废止和宣布失效。

　　近年来，国务院和部分地方、个别部委开始了行政立法后评估的尝试。自2006年以来，国务院法制办已连续几年开展试点工作。广东省政府于2008年11月发布了《广东省政府规章立法后评估规定》。2010年7月，国土资源部颁布了《规章和规范性文件后评估办法》，这是我国第一个专门规范行政规章和规范性文件后评估的部门规章。目前，全国有10余个省级人民政府也启动了地方政府规章的立法后评估活动，但实现制度化的并不多。

　　为避免“为评估而评估”，须建构科学的行政立法后评估制度。该制度应当包括以下几个方面：

　　其一，评估的主体。行政立法后评估的主体可以有三种模式：一是由行政立法的制定机关，即政府法制部门来评估；二是由行政立法的实施机关，即相应行政主管部门来评估；三是由专门的行政立法评估部门来评估。考虑到我国目前的社会经济发展和法治状况，可以采取由行政立法的制定机关承担该行政立法后评估工作的模式，同时在评估的过程中，可以吸纳行政立法的实施机关、相关部门以及专家等参与，尽量保证评估的科学性和民主性。

　　其二，评估的原则。行政立法的后评估工作应当遵循客观公正原则、公开透明原则和公众参与原则。客观公正原则要求评估主体进行立法后评估，要坚持客观公正的评估。公开透明原则要求评估机关向社会公开评估内容、过程和结果，评估机关不得预设评估结论；公众参与原则要求选取评估对象时要保证社会公众在调查对象中的适当比例，吸收专家参与评估等。

　　其三，评估的对象范围。并不是所有的行政立法都需要评估，也不是所有新颁布的行政立法都需要评估；后评估可以针对特定的行政立法，也可以针对特定行政立法中设定的某一项具体制度。评估的范围可以考虑确定为：新发布的行政法规满三年、规章满两年的；行政法规、规章由于不能适应经济社会新形势变化或者在实施中发现存在普遍性问题等情况，需要修改或者需要改进执法工作的；根据人大代表、政协委员的意见和建议，公民、法人和其他组织通过各种途径反映的问题，司法机关提出的建议，向社会公开征求的评估建议等；制定机关或者实施机关认为需要评估的，等等。当然，随着实践的深入发展，评估的范围可以扩大至包括各级政府及其部门出台的大量“红头文件”。

　　其四，评估的内容与标准。评估主要针对行政立法的政策措施、执行情况、实施效果等内容进行。评估主要依据以下六项标准进行：合法性标准，即行政立法与上位法的规定是否相抵触；合理性标准，即公平、公正原则是否得到体现；各项管理措施是否必要、适当，是否采用对行政相对人权益损害最小的方式实现立法目的,法律责任是否与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；协调性标准，即从该行政立法在整个法律体系中的地位看，横向和纵向关系是否协调一致，以及配套的具体实施规定是否完备；可操作性标准，即规定的制度是否有针对性地解决行政管理中存在的问题，规定的措施是否高效、便民，规定的程序是否正当、简便、易于操作；规范性标准，即立法技术是否规范，逻辑结构是否严密，表述是否准确，是否影响到行政立法的正确、有效实施；实效性标准，即行政立法的预期目标是否实现以及实现程度如何。

　　其五，评估的方法与程序。行政立法后评估可以采取文献研究、问卷调查、实地调研、专家咨询、数据分析、案例分析、现场访谈等方法开展。对于规章和规范性文件中的重点制度和关键问题，应当收集一定数量的数据，运用计量经济方法进行实证分析。评估程序是否公开透明、是否民主科学，将直接影响评估的公信力。行政立法的后评估程序至少应当包括三个阶段：一是评估准备阶段，包括确定成立评估小组、制定评估方案、制定调查提纲、设计调查问卷等；二是评估实施阶段，通过各种形式收集政府规章实施前后的信息，归纳基本情况，并对收集的信息资料进行分析，并得出初步结论；三是评估结论形成阶段，评估小组对初步结论进行研究论证起草评估报告，组织有关专家对评估报告进行论证并正式形成评估报告。无论是整体评估还是涉及立法中主要制度的评估，一般应当在六个月内完成。评估机关根据立法后评估工作实际需要，可以采取简易程序进行评估。

　　当然，行政立法后评估制度要想更好地发挥作用，离不开相关配套制度的建设，例如建立社会公众参与机制、形成行政执法主体的反馈机制、评估之后处理程序的启动等。建立和健全行政立法后评估制度，做好行政立法“回头看”工作，规范和监督行政立法权的行使，必将有力推动我国的法治政府建设。

　　（作者为北京师范大学法学院副教授）