福建省高级人民法院课题组

　　一、反腐倡廉制度执行力的社会环境建设问题分析

　　（一）内部环境建设存在不足。制度是刚性约束，制度在反腐倡廉建设中起基础性作用，制度的建设状况与效果是提高制度执行力的关键和重点。

　　1、制度执行环境的提升措施不到位。当前仍存在制度目标前后不一致性导致的制度零散化、碎片化等问题，这使得制度很难贯彻落实，尤其在社会监督过程中，缺乏制度依据和保障。在现实的社会监督体系中，社会监督的这种形式和权利往往得不到有效行使。公众举报还存在各种各样的顾虑，多是担心举报没有机构受理，起不到效果，或者是担心遭到打击报复。如何严格保护检举人，有必要专门立法，建立有效的保护举报制度。目前我国实施监督所必需的由法律、法规和条例等构成的监督规范还很不完备，主要体现在两个方面：一是缺乏具体的实施细则，难以操作；二是缺乏明确的监督标准，难以准确判断和及时纠正被监督者的越轨行为。我国在公民监督、社会团体监督、舆论监督方面的法律保障方面存在的缺陷和问题还较多。如何落实、怎样监督，最大限度扩大制度透明度和影响力，应有明确可操作的法律制度作保障。

　　2、配套性措施不足。执行力提升的配套措施不够，主要体现在：（1）检查监督不力。行为规范和检查监督是提高制度制约力、执行力的重要保障。制度出台后，要明确检查主体及检查的要求、方法、标准，经常对制度执行情况进行督查，发现并完善制度中存在的缺陷。缺少科学的监督考核机制、科学的监督方法，就会造成监督的空白。（2）缺乏有效的激励、惩戒机制。当前针对制度执行的考评、奖惩机制还不健全、措施不明确，要明确对违反制度的责任追究条款，对那些不依制度行使权利的，增加其违规成本，并进行相应处罚。

　　3、监督平台共建共享的工作机制还不健全。政府部门应该倾听群众的呼声的制度设计，给群众提供一个阳光平台。虽然各种法律和规章，为开展舆论监督提供了刚性的制度保障，但长期以来，监督平台缺少总体规划，大多各自为阵，纪检监察、内审、事后监督、人事等相关监督部门沟通协调不够充分，监督信息共享、监督平台共建的工作机制还不健全。如何整合已有资源、构建共享监督平台是迫切需要解决的问题。

　　（二）外部消极因素的干扰。从社会监督的角度来看，对于腐败的监督保障无非是三种途径：一是法制的途径，即严令禁止、违者惩处；二是舆论监督，即造成一种“老鼠过街、人人喊打”的文化环境；三是内在道德的控制，即主要靠道德、世界观的约束力。在这几种监督保障中，舆论监督、个体的道德内控也起了很到的作用。落后历史意识形态、消极文化环境因素对于制度执行的水平和质量方面有着很大的影响。

　　1、落后历史意识形态的影响。首先，“人治”思维严重，依法履职观念不强。缺乏履职责任感，纪律观念松弛、常常以习惯代替制度、以信任代替管理、以情面代替纪律。另外，受“官本位”思想束缚，在制度执行面前缺乏刚性，认为制度是规范别人的，自己不仅没有当好执行制度的表率，而且成为破坏制度的带头人，影响了制度的权威性和威慑力，导致制度的制定与执行脱轨，形成两张皮，不能做到人人平等。其次，受落后历史意识形态个人主义、自由主义、享乐主义以及金钱至上等不良风气的影响，有的干部职工尊崇“中庸主义”、奉行“好人主义”，在制度执行时不讲原则。

　　2、消极文化因素的影响。文化是人类群体创造并共同享有的物质实体、价值观念、意义体系和行为方式。在中国传统文化中，比较重视地缘、血缘关系，讲究人情、面子，在社会交往中，经常考虑合情、合理和合法的先后次序。这体现在制度执行过程中，人们对规章制度缺乏尊崇与敬畏，而是利用“潜规则”、“变通”的态度与方式。这种消极的文化因素影响了制度执行的环境氛围。

　　二、勇探破解路、营造新环境

　　（一）完善监督制度，强化执行意识。完善监督制度，加强监督检查是提升制度执行力的前提条件。(1)建立健全制度执行的监督机制和问责机制，继续健全巡视制度、深入推行警示诫勉制度，坚持开展日常督查和专项检查。还要制定有效的激励机制做支撑。（2）应探讨对社会监督进行立法，加快保障群众监督的立法研究。探索研究制定和颁布《社会监督法》，以专门立法的形式确定社会监督的地位，明确社会监督主体的职权、监督程序、监督方法、监督客体的权利义务等，使社会监督有法可依，有章可循，确保公民监督、检举权利的行使。

　　（二）创新工作机制，搞好平台建设。逐步完善提升制度执行力建设的相关机制，拓宽制度落实监督渠道。（1）加快电子政务建设，推进公共服务信息化。没有公开就没有监督，“阳光是最好的防腐剂”。政府部门的权力运行要透明、信息要公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。尤其是“三公”部门，即公权力大、公益性强、公众关注度高的部门，更要扩大党务公开、政务公开、办事公开的范围。加强和改进信访工作、完善群众举报的体系和网络，切实保护和奖励举报行为。（2）加强网络监督平台建设。网络监督的出现，将政府的政策制定、决策实施的全过程、各种体制机制上体现出来的潜规则置于公众的审视下，形成舆论压力，政府的做法必须接受群众的问责。在社会主义政治文明的格局中，网络监督、新闻舆论监督的作用越来越凸出，它的功能也将越来越重要。建议建立网上24小时值班制度，掌握舆情应对和舆论引导的主动权；逐步建立健全举报制度体系。

　　（三）创建廉政文化，营造社会氛围。提高执行力要抓住执行文化这一根本环节，营造一种有利于制度实施的文化氛围。在廉政制度执行力建设中，要用廉洁文化建设来影响人们的执行意识，将廉洁意识融人每一个组织成员的日常行为习惯中。（1）开展多种形式的廉政文化创建活动，大力营造崇尚廉洁的社会风尚加大廉政文化教育力度。充分发挥党政工青妇等职能部门的作用，结合各个职业、各个部门特点，以宣传、教育、培训、竞赛等活动为载体，大力培育有利于提高制度执行力的价值观念、思想理念和行为方式，使制度立行、规范管理深入人心，形成有利于制度施行的思想、方法论、价值观。（2）建立科学的培训体系，提高制度执行者对制度的理解，提高执行制度的自觉性、执行能力。建议逐步建立“官员制度咨询机构”，帮助领导干部提高制度执行能力。强化领导干部的表率作用，提高领导干部廉洁从政的自觉意识，牢固树立在制度面前没有特权、制度贯彻没有变通的思想意识。（3）淡化“熟人社会”色彩、消除“熟人社会”潜规则的影响，强化规章制度的刚性作用。健全完善并严格执行干部回避、交流、轮岗等制度规定，从而打破熟人社会中自发形成的关系网、人情网等。

　　（四）夯实群众基础，实现公众参与。当前，廉政建设需要进行自主的制度和机制创新，重视社会廉洁教育等基础性工作，更重要的是发挥公众参与这一只“无形的手”的作用。公众参与反腐倡廉建设必须成为一种政治常态，公众的参与既有助于制度执行的质量，又可促进公众对制度的理解。公众参与这种氛围的形成,是有其深厚的社会环境因素的。公民如何参与，国外在促进公众参与方面有一些值得借鉴的模式。一些廉洁指数比较高的国家与地区，具有良好的民主传统，在公共政策领域特别强调公众参与，让社会公众或公众代表对争议性的论题进行讨论，并且在制度上给予保证。要整合社会监督资源，进一步协调党内监督、人大监督、政协和民主党派监督、政府内部监督、司法监督、新闻舆论监督和群众监督等力量，为群众参与政治、经济、社会活动创造便利条件。