□ 章志远

　　十七届中央纪委第六次全会提出：“加强对领导干部的教育和监督。认真贯彻执行党内监督条例。严格执行领导干部述职述廉、诫勉谈话、函询、罢免或撤换等制度。”近年来，“行政问责”一词频频出现在中国的政治生活中，成为一项备受社会关注的行政法律制度。不仅行政问责的范围不断扩大，而且问责力度也在加大，大到重大环境污染及安全生产事故，小到开会打瞌睡、上班打游戏，领导干部和一般公务员被问责的事例频频见诸报端。

　　行政问责的推行，对提高行政效能、保障政令畅通、推行依法行政以及加强反腐倡廉建设都起到了一定的积极作用。可以说，行政问责制在很大程度上寄托着国家和公众对建设法治政府的殷殷期盼。《国务院关于加强法治政府建设的意见》特别指出要“严格行政问责”，“坚持有错必纠、有责必问”。

　　目前的行政问责推行模式需要进一步完善。作为一种行政系统内部的责任追究机制，行政问责的启动和处理在很大程度上取决于行政机关负责人的意志与决心，其程序尚不完善和规范。虽然全国各地出台了许多问责规范性文件，但这些规范文本尚存在位阶过低、可操作性差等弊病，使得问责规范很难落实。

　　现代政治是责任政治，现代政府也是责任政府。在“权为民所赋、权为民所用”观念深入人心的当下中国，刚性的行政问责制无疑是塑造责任政府的必由之路。

　　迈向刚性的行政问责制必须打破封闭的内部问责模式。我国目前几乎所有的问责规范性文件所规定的都是一种行政系统内部自上而下的责任追究机制，这种封闭的同体问责模式具有天然的局限性。作为行政自制的有机组成部分之一，行政问责制的推行也可以充分汲取外部力量的参与。

　　其实，在我国的行政管理实践中，类似的制度创新很多。例如，目前正在推行的以设置相对中立的行政复议委员会为内容的行政复议体制改革就有望实现行政复议纠纷解决的公正性和权威性。再如，行政裁量基准建设对于规范行政裁量权的行使有望发挥积极作用。这些改革虽然都是在行政系统内部发生的，但都不约而同的吸收了外部力量的参与，从而在很大程度上打破了制度的封闭性。

　　因此，未来的行政问责制必须首先在问责主体的设计上进行变革，防止行政首长在问责是否启动、何时启动、如何问责等问题上享有巨大的裁量空间。当然，如何吸收外部力量的有效参与还需要制度的精细设计。

　　迈向刚性的行政问责制还必须明确规定问责的事由，通过问责事由的类型化区分达到不同情形下的问责实效。问责事由规定过于模糊是当前行政问责制难以真正落实的一大瓶颈。为此，必须从问责事由的明确上加以改进。

　　具体而言，应当从三个方面努力：一是抓住当前行政机关公布权力清单、实现权力网上运行的契机，解决政府不同职能部门之间职责权限模糊不清的问题。二是要严格执行《行政监察法》等上位法的规定，防止行政问责的规范性文件凌驾于这些法律法规之上，尤其要杜绝“越权问责”现象的发生，确保国家公务员的管理始终坚守在法治化的轨道上。三是要对问责事由进行类型化的区分，尤其要加强对决策失误、监管不力和用人不当等三类情形的问责。就当前政府治理的实际情况而言，具体执法过程中的责任追究已经相当完备。

　　但是，对于决策失误、监管不力和用人不当等三类情形的问责则明显缺乏力度。尤其是在社会处于急速转型的时代，一旦行政机关出现决策失误或者监管不力的情形，其所造成的危害要远远大于一个具体的执法活动，必须予以严肃问责。而在当前吏治形势较为严峻的背景下，将用人不当提升为行政问责的法定事由，对于反腐倡廉建设无疑有着非常特殊的现实意义。

　　迈向刚性的行政问责制更需要建立严进严出机制，避免被问责对象随意复出现象的发生。从严治吏是行政问责制重要的法治思想基础。只有坚持严进严出，把该问责的对象和事由纳入既定的问责程序，让被问责的对象远离公共权力，才能够真正体现行政问责的严肃性。在行政问责法治化的进程中，必须通过对问责对象复出的严格限制重塑公众对问责制的期待，进而培养国家公务人员对公共权力的敬畏感，真正做到“权为民所用、利为民所谋”。为此，应当专门就问责对象的复出进行限定，除非经过极为严格的程序和特殊的理由说明，否则问责对象不能随意复出。

　　事实上，这种看似严酷的制度设计在世界各国早有先例。例如，一些国家为了纯洁司法队伍，塑造优良的法律共同体，对司法考试作弊者给予终身禁考的惩罚；一些国家为了净化学术风气，对学术不端者给予彻底清除的惩罚。这些举措看似有些不近人情，但其实效却有目共睹。严进严出机制的建立，目的就在于宣示行政问责制的刚性，使在位公务人员常怀敬畏之心，审慎运用公共权力真正为民造福。

　　（作者系苏州大学法学院教授）