孙志诚

    发票作为经济生活中基本的商事凭证，在财务核算和维护正常社会经济秩序方面的重要作用。但是，近年来受诸多因素的影响，现行发票使用、管理存在一系列问题，发票违章普遍，发票违法大案、要案频发。

       一、“发票乱象”的表现形式

       1.不合法收据侵蚀发票应用领域。主要以行政事业单位、挂靠行政事业单位的企业和行政事业单位所办的经济实体为主。行政、事业单位从事经营性活动，往往利用到县级财政局领取由省级财政厅监制的行政事业费收据收取款项，从而逃避纳税义务。挂靠行政、事业单位的企业，利用经济利益上的联系，通过其所挂靠的行政事业单位，获取从财政部门取得合法的行政事业费收据收取款项，进而逃避纳税义务。部分行政、事业单位因经济利益上的关联，凭借自己在社会管理职能中所拥有的特殊权力，为所办的经济实体或挂靠自己的企业印制“特殊性”或“行业性”收款收据，为逃避纳税义务提供方便。

       2.制造、贩卖假发票活动异常猖獗。贩卖假发票的现象，在绝大部分城市的车站、码头、机场和相当比例的高档宾馆附近都随时可见。制造、贩卖的假发票品种齐全、种类繁多，几乎税务机关管理的所有发票在制、售者手中应有尽有，假发票的品质已经达到真、伪难分的境地。制造、贩卖假发票活动已经实现制造、销售“一条龙”服务，生产实现专业化、智能化，同时建立起庞大的销售网络体系，贩卖的对象主要是为偷逃税款的企业主、个体工商户。

        3.销售商品或提供劳务不开发票。一是未向税务部门办理税务登记、未按规定申报纳税的个体工商户和私营企业主，为逃避纳税义务，销售商品或应税劳务时不可能开具正规发票，或开具购买的假发票。二是因个体工商户和相当比例的私营企业普遍都不建账或做假账，税务部门只得采取“定期定额”的征收办法征收税款，对发票实行控制配售。个体工商户和私营企业主为逃避纳税义务，销售商品或应税劳务时尽可能不开或少开发票，或开具购买的假发票，或用商品信誉卡代替发票，或用“收据”、“白条”代替发票。三是经营者与消费者共同作弊，在销售商品或提供劳务时，不开发票的价格比开发票的价格优惠。 

       4.不按规定开具或套开发票。相当比例的经营者不按规定开具发票，采用“头大尾小”、盗开发票、借用发票、借开发票等手段偷逃税款。有的经营者为招揽生意，迎合顾客，虚开、乱开发票，在为消费者虚报冒领、贪污公款犯罪提供方便的同时，逃避纳税义务。  

       5.对发票违法行为惩治不力。从查处的偷、骗税案件来看，发票是犯罪分子进行偷逃税款最基本的工具，也是最有效的工具。因对发票违法行为的危害性认识不到位、打击发票违法行业的职能部门配合难、相关法制建设滞后、发票管理中存在区域主义和部门主义等因素的影响，发票违法行为得不到及时、有效、彻底、从严惩处，致使发票违法行为愈演愈烈，发票违法呈现普遍性、跨区域性、集团性特征，违法金额从小额向大额、巨额发展。

       6.税务部门对纳税人开具出的发票比对不力。随着经济、社会的迅速发展，商品交易活动十分频繁，使用发票的纳税人猛增，发票开具量迅猛增长，为税务部门加强发票管理带来巨大困难。税务部门除对增值税专用发票实行了较为严格的比对检查、建立起“税务部门——发票开具单位——发票接受单位”三元相互制约的高效制衡机制外，对普通发票的监管还是“税务部门——发票开具单位”二元制约模式，对纳税人开具出的普通发票的审查，只限于在发票“以旧换新”时，就留存的存根联进行粗略的常识性检查，基本上放弃了对纳税人开具出的普通发票的比对，为纳税人与发票接收单位共同利用发票大肆偷、逃国家税收提供方便之门。

       二、“发票乱象”的治理对策

       1.加强发票法制化进程。发票被称为“第二钞票”，加强发票法制化建设，是从根本上抑制发票违章、违法猖獗现象的有效措施。统一普通发票和增值税专用发票管理，切实解决发票管理上的厚此薄彼带来的诸多问题。进一步修订、完善《征管法》中的发票管理规定。提高对发票违法犯罪的惩处标准，增大发票犯罪的风险成本，震慑发票违法犯罪。严格规范发票、行政事业费收据的使用范围，对利用行政事业费收据进行偷、逃税的经营者及相关单位部门给予严厉的惩罚。

       2.推进发票形式创新。有效防范发票开具活动中“头大尾小”行为，减少税收流失。进一步扩大定额发票的应用领域，以发票定额计算应纳税额，建立起“以票管税”机制。针对不同行业特点、不同纳税信用等级的纳税人，印制、发售不同最高限额的发票，降低“头大尾小”发票的风险。积极推行裁剪式发票和计算机发票，努力化解发票“头大尾小”行为。对某些难以控管的特殊性行业，由主管税务部门代开、代保管发票。

       3.扩大发票应用覆盖面。要通过健全发票管理法制，规定所有纳税人在销售商品、提供服务时必须按规定开具国家规定的正规发票，不得以任何理由拒开发票。对拒开发票的纳税人，直接消费者或其它社会公民均可向当地税务部门举报，税务机关给予相应的奖励。税务部门要通过印制多种形式的有奖发票，或定期性举办发票号码抽奖的办法，积极鼓励消费者在消费时索取发票。在奖项的设置上，力求科学、合理、适用，并扩大中奖概率，与时俱进提高中奖额度，以提高消费者索取发票的积极性。

       4.切实提高税收监控水平。对使用发票的个体工商业户、不建帐或建假账的私营企业、纳税信誉较差企业的税收监控重点转移到加强发票管理，特别是对其所开出的发票的比对、审查上来，再配合其它纳税评估措施提高对其税收征管水平。通过对开具普通发票的记账联、发票联、存根联之间相互对比、核对，建立起“税务部门——发票开具单位——发票接受单位”三元相互制约的高效制衡机制，努力缩小税务部门“双定”额（纳税申报额、账面反映额）与纳税人实际生产经营额的差距，走出税务部门无法比较准确地核定纳税人应纳税额的困境，努力构建起“以票管税”的良性互动的制衡机制。  

       5.加大违法违章行为打击力度。充分利用现行发票管理办法、《税收征管法》、《刑法》的规定，加大对利用发票违法的打击力度，整顿、规范税收秩序。税务部门要加强协作，克服地区主义、本位主义思想，密切与司法部门配合，保持对制造、贩卖假发票犯罪活动打击的高压态势，力争遏制住假发票的“源头”。严格发票管理、使用规程，努力管好发票管理的“中间”环节，尽力规避发票违章、违法风险。密切与地税、财政、工商、审计、纪检、监察等部门配合，发挥各部门职能作用，加强对接收发票单位（特别是行政事业单位）所取得发票的审查、核对，及时发现利用发票偷逃税款、侵占国家资财线索，形成整体合力，努力管住发票使用的“尽头”。要以事实为依据、以法律为准绳，从重、从快、从严打击各种发票违法行为，努力维护发票对加强税收征管、强化会计核算、保护消费者合法权益、推进和谐社会建设的职能作用。

       （作者单位：中共湖南省临湘市纪委）