□ 王远鹤

 

　　党的十七届五中全会强调，加快转变经济发展方式是我国经济社会领域的一场深刻变革，必须贯穿经济社会发展全过程和各领域。本文试从防止利益冲突角度来探讨转变经济发展方式过程中应注意的几个问题。

　　

　　一、经济发展方式转变中利益冲突问题的危害性

　　

　　“利益冲突”是指国家公职人员在履行职责过程中，由于受到其私人利益因素的干扰，所发生的私人利益与公共利益相冲突的情境和行为。随着改革开放的不断深入，我国经济社会发展中利益主体多元化、利益关系多样化、利益诉求复杂化的趋势越来越明显，产生利益冲突的覆盖面越来越广。在转变经济发展方式过程中，利益冲突的问题同样存在，并对经济社会发展产生了消极影响，其危害性表现在以下几个方面：

 

　　（一）直接影响经济发展和市场秩序。经济发展有其自身规律，经济发展方式直接影响经济发展程度。在经济发展过程中，利益冲突是显而易见的，人们往往关注的是经济增长和经济总量，即重结果、轻过程。带来的后果是往往忽视过程中的矛盾问题，对经济发展过程中的利益冲突问题视而不见。从经济角度讲，良好稳定的市场秩序是经济发展的前提和要件，而经济发展过程中的利益冲突却是影响经济发展的重要隐患。在转变经济发展方式过程中，利益格局的变化、利益分配的调整、利益主体的变换，都容易导致利益冲突问题的滋生，最直接的影响是对经济发展和市场秩序的影响。因此，防止利益冲突应作为转变经济发展方式过程中需要认真对待的问题，加强研究，注意解决。

 

　　（二）直接损害政府公信力。政府代表国家行使公共权力，在我国现阶段，公共权力直接关系庞大的经济与社会资源的分配。公共权力的行使者原本在社会的政治阶梯上占据有利位置，如果没有制度化的约束和社会化的监督，他们有可能通过自身拥有的组织资源和其他社会资源为自己或小团体谋利。特别是在改革的关键阶段，如转变经济发展方式的重大改革，群众之所以对某些政府采购、工程招标、行政审批事项存有不信任感，自觉或不自觉地质疑这些制度实施的公正性，其根源就在于决策官员在公共政策的制定和实施过程中存有潜在的利益冲突。群众担心这些政策制定和实施过程中渗入了官员个人的私人利益而蜕变成谋取私利的工具，这无疑是对政府公信力的一种损害。

 

　　（三）直接误导社会意识和社会心理。在现实生活中，人们的社会意识和社会心理受政府官员的影响很大，政府官员在处理经济发展过程中的利益冲突问题的动向，人们往往把它作为一种风向标，当私人利益和地方部门利益侵蚀公众利益，却没有受到制裁和处理时，人们的仇官情绪在社会领域就会发泄出来，对社会稳定带来了隐患。

 

　　（四）直接滋生了腐败现象。在经济体制转轨的大背景下，利益冲突是公职人员利用职权，为自己或亲属的经营活动提供方便的行为，是权力异化、权力寻租的一种形式。在转变经济发展方式过程中，公职人员暗地里通过政策偏袒、内部信息等手段为自己、亲属和商业合作者谋取利益提供方便，很容易导致腐败产生。国际社会普遍认为利益冲突是产生腐败的重要根源，管理和防止利益冲突是有效预防腐败、加强廉政建设的前瞻性策略。利益冲突问题说明，公职人员必须正确处理好自己的私人利益，不能让私人利益破坏公共政策和行政行为的公正性、客观性。

 

　　总之，在转变经济发展方式过程中，要防止出现经济发展方式转变——利益冲突——腐败——影响经济发展现象的发生，把利益冲突问题切实解决好，为实现经济发展方式的转变创造良好环境，推动经济健康稳定有序发展。

　　

　　二、经济发展方式转变中容易发生利益冲突问题的主要领域

　　

　　党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，明确提出：“按照加快形成统一开放竞争有序现代市场体系要求推进相关改革，建立健全防止利益冲突制度，完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制。”公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产三大领域是转变经济发展方式过程中最容易出现利益冲突问题的主要领域。

 

　　在公共资源配置领域，公共资源配置与人民群众的生产生活密切相关，诱发利益冲突的因素主要来源于我国正处在由政府主导资源配置逐步向市场主导资源配置的转轨阶段，资源配置的科学化水平还不高，再加上资源配置的法律制度和监督机制不够健全，使得公共资源配置中以权谋私等问题在配置的各个层面、各个环节屡有发生。特别是在工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购、资源开发或经销等领域，最容易出现利益冲突问题。比如，2009年全国共立案查处土地违法案件3万余起，矿产资源案件1万余起。少数单位出现了“政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益个人化”等现象。由于一些政府官员通过审批掌握稀有资源的分配权，利益集团利用各种非正常手段从政府手中获得审批远比运用正当渠道更便捷，更节约成本，因此更倾向于通过贿赂政府官员的方式，争夺资源配额，造成“权钱交易”、“暗箱操作”，严重削弱了经济和社会活力，降低了政府在人民群众中的公信力。

 

　　在公共资产交易领域，产业结构的调整是转变经济发展方式的重要内容，公共资产的处置和交易增多。利益冲突的机率存在于交易决策、交易信息发布和交易监管三个环节中。由于公共资产的产权不清晰，产权主体“虚置”，公共资产交易必然由代理人进行决策，这些代理人或委托人利用公共资产交易决策权公权私用、假公济私等时有发生。在交易项目的信息发布上，负责公共资产交易的部门和人员，掌握着资产交易的信息，在交易中具有信息优势，可以通过不公开或者控制发布范围而私自交易。在交易监管中，过去较多地采用行政审批的方式进行监管，然而，对公共资产交易后果进行事后监督相对无效、监督成本高昂。另外，我国长期以来形成了公共资产交易监管主要由公共资产的主管行业部门负责，造成公共资产交易多头监管、监管者与被监管者同体的现象，存在监管不力和监管盲区，更易发生腐败行为。如近年来查处的国有资产流失案件、城中村(城郊村)出现的“三资”管理中的腐败案件、各类专项基金和社会捐助中的腐败案件等都是公共资产交易领域中的典型案件。

 

　　在公共产品生产领域，利益冲突的突出表现是缺乏公平竞争。我国公共产品生产存在的问题是，公共产品由少数单位垄断经营生产，导致效率低下、服务不好、过高收费等问题。问题不在于由谁生产，而在于垄断。垄断带来的直接后果，一是成本失控。二是畸形定价。三是效率低下。公共产品的垄断生产者缺乏有效的激励和监督机制，人浮于事，懒散成风，导致效率低下。

　　

　　三、防范经济发展方式转变中发生利益冲突问题的对策

　　

　　当前要在公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产等领域，建立健全防止利益冲突的关键是，建立起防止公职人员所代表的公共利益与其私人利益之间出现冲突的制度体系。

 

　　（一）建立健全相关法律制度。从全局来讲，要加强防止利益冲突的国家立法工作，建立严格的防止利益冲突的法律制度，尽快提升各项政策规定的可操作性。十七大报告中明确提出了建立健全防止利益冲突制度的要求，为我们加快制定防止利益冲突的法律制度指明了方向。

 

　　（二）建立健全利益公开制度。让事关公共利益的权力在阳光下运行是利益公开制度的基本原则。在公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域，所有公共资源交易、公共资产管理使用、公共产品生产和采购中的招标、挂牌、拍卖、招租、出让、处置等必须依据规定全部公开进行。参与操作、管理或监督的所有国家工作人员都应将本人可能产生利益冲突的信息按照干部管理权限实行报告，并在一定范围内公开。

 

　　（三）建立健全利益回避制度。要禁止公职人员参与本人知道对其利益关联人有经济利益的任何特定事项，其配偶、子女及其配偶、父母、兄弟姐妹等特定关系人禁止参与本人管辖业务范围内或本人管辖的部门、行政机构及其所属机关、社会团体、事业单位、企业的公共资源、公共产品和公共资产的具体交易或采购活动。对知道或者应当知道存在利益冲突的，要自行回避或自行停止可能造成利益冲突的行为。对国家工作人员应回避未回避的，所在单位或上级主管部门要及时采取措施强制回避。

 

　　（四）建立健全不直接分管制度。一些地方在探索主要领导不直接分管人、财、物制度方面积累了许多经验和做法，要进一步健全完善这项制度，特别是在财务、物资采购和工程招投标等方面，单位主要领导不得直接分管。要进一步加强和完善监督制度，加强内部监督和外部监督的有机结合，形成健全的相互制约与监督机制。

 

　　（五）建立健全离职后行为限制制度。要从法律制度层面对政府公职人员退休或辞职后的从业问题作出具体规定，在负责或从事公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产工作的党员领导干部，离职或退休后三年内，不得从事与原任职务管辖业务相关的营利性活动，或者接受相关评估、采购等中介机构、民营企业、外商投资企业的聘任，探索建立私人利益与公共利益、国家利益与境外利益相分离的有效机制。

 

　　（六）建立健全制度约束监督制度。鼓励、支持党员干部和群众积极举报公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域发生的利益冲突问题，加强以现代网络为重点的社会舆论监督，通过批评教育、诫勉谈话、免职、责令辞职等多种形式，及时对发生的利益冲突问题作出处理，特别是领导干部配偶子女经商办企业、公职人员参股投资、兼职取酬及离职后高薪应聘私企和外企等问题，促使公职人员对国家利益、公共利益负起责任。

 

　　（七）建立健全防止利益冲突的保障机制。加强对制度执行情况的督促检查，坚决维护制度的权威性和严肃性。从公共资源配置看，在政府投资领域，应合理界定投资范围，健全项目决策机制，规范资金管理；在企业投资领域，要严格执行核准制和备案制，落实企业投资自主权。从公共资产交易看，要完善交易制度支撑体系，推进交易市场整合，加强市场中介机构监管。从公共产品生产看，要健全公共财政制度，加快部门预算改革，完善公共部门行政执法。

　　

　　（由中央纪委监察部廉政理论研究中心、中国监察学会提供）