□ 庄德水

　　

　　摘 要：部门行政在本质上是一种利益冲突，即部门利益与公共利益相冲突的过程。部门利益是部门行政的内在根源。从对公共利益的占有程度和表现形式来看，部门行政可以分成三个阶段：利益驱动阶段、利益攫取阶段和利益定型阶段，这三个阶段分别对应于权力部门化、部门利益化和利益法制化三个环节。从利益冲突角度来分析部门行政的阶段性特征有利于深入理解部门内集体腐败的发生规律。

　　

　　关键词：部门行政；部门利益；利益冲突

　　

　　党的十七届四中全会明确提出“防止利益冲突”的要求，适应了当前反腐倡廉建设的特定形势和任务，这在党的反腐倡廉史上还是第一次。简言之，利益冲突是指政府部门利益及其公职人员的私人利益与他（它）们所代表的社会公共利益之间的冲突和矛盾。利益冲突不仅表现在个体层面，而且表现在组织层面，即损害公共利益的主体不仅有公职人员个体，而且还有以组织形式出现的政府部门。本文旨在分析部门行政的内在运行规律，为防止部门利益对公共利益的侵害、干扰和冲突提供思路。

　　

　　一、部门行政的本质

　　

　　部门行政是公共行政的变异。“部门利益是部门行政的内在根源，它是部门行政赖以存在的物质基础。”[1]部门利益是指行政部门偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相实现小团体或少数领导个人的利益，其实质就是“权力衙门化”与“衙门权力利益化”[2]。其实，部门利益在形态上有合理的成分和不合理的成分，毕竟政府部门为了维持本部门的工作运行和完成部门责任，需要拥有一定的利益保障。在这里，我们主要强调部门利益的消极意义。

 

　　受制于特定的行政管理体制，中国在“块块”上形成地方本位主义，地方行政竭力争夺地方利益和只利于本地的经济资源，从而造成地方之间的利益矛盾和地方保护主义现象；在“条条”上，形成部门本位主义，部门之间竭力争夺部门利益，不惜牺牲公共利益而优先获取本部门的特殊利益。1999年的《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》就曾指出：“政府部门管理体制不适应社会主义市场经济的要求，部门权力利益化的倾向，造成一些部门、地区、行业之间的分割和封锁，加剧了部门、行业和地方的保护主义，阻碍了公平竞争和市场体系的培育、发展。”“在这种情况下，我们所司空见惯的经济社会生活的失序、改革措施的走样变形甚至非法行政和腐败，都将是不可避免的。”[3]可见，部门行政是一个利益冲突问题，即部门利益对公共利益的干扰和侵占。

 

　　部门利益与公共利益并不具有一致性。公共利益是一种共同利益，“但共同利益并不一定是公共利益”[4]，部门利益是政府部门内部人员的共同利益，但它不一定代表着公共利益。部门利益在结构上包括了三方面内容：一是政府部门作为一个整体与社会公共利益发生矛盾时所表现出来的集团利益；二是不同政府部门之间发生利益矛盾时所表现出来的自身利益；三是政府部门内部公职人员特别是处于领导职位者的私人利益。由此推之，在理论上，公共利益属于全社会，政府及其部门代表全社会公民行使公共权力以实现公共利益，政府部门是为着公共目的而存在的。从应然意义上说，政府部门没有自己的特殊利益，部门利益就是公共利益。但在实际运行过程中，政府部门在公共目的的背后隐藏着对自身利益的追求。只有当政府部门以公共利益为最高行政准则并切实实现之时，政府部门的利益才可能与公共利益相一致。如果政府部门以公共利益为名义而行部门利益之实，那么部门利益则走向了公共利益的反面，成为实现公共利益的障碍。

 

　　部门利益虽然以组织的形式出现，但对部门利益的获得、分配和使用等方面拥有决定权的主导者却是个别部门领导。他们在部门行政过程中，或多或少地掺杂进了个人的意志和私欲，这些因素都会对部门利益产生重要影响。领导者个人的利益需求决定了部门利益的内容。更重要的是，根据单位政治的特点，政府部门是公职人员的结合体，是公职人员的个人生活、职业发展和利益享受的组织。公职人员从部门获得个人福利保障，如就业、医疗和教育等。公职人员的个人福利水平与部门利益密切相关，部门的权力越大、获利的渠道越多，该部门内公职人员享受到的好处也会越多。由此，部门利益在内部表现为利益共享，公职人员结成了一个紧密的利益共同体。为了实现个人利益的最大化，他们也必将推动部门利益的最大化。“这时，政府的性质已经发生了变化，不再是公共权力的承载机构，而是一个特殊利益集团谋取私利，危害社会和公众利益的工具。”[5]

 

　　集体腐败是相对于公职人员个体腐败而言的一种腐败形式。顾名思义，集体腐败指的是同一单位或部门的许多人或全体成员共同参与腐败行为，共同谋取私利。腐败主体形成了一个利益共沾的腐败机制，其显著特征是“集体谋划、集体组织、集体受益”[6]。由于集体腐败是以“集体”的面貌出现，腐败的隐蔽性和潜伏性更强，腐败行为更复杂、更难于被查处。公职人员之所以愿意选择集体腐败作为腐败形式，其原因在于单位所有成员参与同一腐败过程可减少腐败风险，达到“法不责众”的效应。部门内的公职人员都是部门利益的受益人，他们无疑会全力支持对部门利益有利的事，共同反对不利于部门利益的事。

　　

　　二、权力部门化：利益驱动阶段

　　

　　部门行政是一个动态过程，从对公共利益占有程度和形式来看，部门行政可以分成三个阶段，即利益驱动阶段、利益攫取阶段和利益定型阶段。这三个阶段分别对应权力部门化、部门利益化和利益法制化三个环节，共同推动部门行政的滋生蔓延。

 

　　政府部门作为一种公共组织，其伦理要求在于实现社会公共利益，提供社会公共产品和解决社会公共需求。故政府部门作为“政府”的具体化，不能有超越社会公共利益的特殊利益，更不能以公共权力来谋取本部门的私利。但在现实生活中，政府部门往往把自身作为一个利益主体进行权力运作。

 

　　不管是在社会利益结构分化剧烈的时代，还是利益结构趋于稳定的时代，所有政府部门及其内部公职人员都有自己的特殊利益。一方面，从社会公共利益来说，政府体系中的每一个部门和公职人员都以公共利益为自己的利益单元；另一方面，每一个政府部门又自觉或不自觉地在行政活动中把部门的特殊利益作为优先目标。更重要的是，政府部门所处的特殊位置和所掌握的特殊行政资源为部门权力的获取和扩张提供了现实条件。利益是一切权力的运行目的，政府部门为了获取更多的部门利益，首先必然要去获取必要的权力，凭借权力资源的优势来获得利益。换言之，利益驱动政府部门的权力欲望，权力欲望进一步滋长部门行政的“内部化”，公共权力沦为部门谋私的工具。公共权力部门化是部门行政的必然结果。

 

　　政府在市场竞争中应保持客观公正的立场，不能作为一个利益主体参与利益竞争。但在财政体制改革过程中，中央政府曾为了减轻财政压力，在很长一段时间里默许某些政府部门创收行为的存在。不少政府部门开办了各种名类的公司和“三产”组织，有行政审批权的则通过行政审批直接谋取利益，巧立名目设立各种收费和罚款项目。部门利益成为部门行政的畸形动力。如果说市场主体参与利益竞争的资源是产品和服务，那么政府部门参与利益竞争的资源则是公共权力。公共权力所处的强制位置和垄断性质保证了政府部门在利益竞争中总能处于比较优势的地位。政府部门既是“运动员”，又是“裁判员”，政府部门获取部门利益的优势远远要大于其它利益主体。

 

　　市场失灵为政府进行管制提供了理由。史普博（Daniel F. Spulber）指出，政府管制是“行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为”[7]。政府管制是公共权力行为的具体化，是政府部门进行社会服务和市场管理的现实途径。但为什么在现实中政府部门热衷于政府管制而轻视政府服务呢？施蒂格勒（George Stigler）的部门利益理论（sectional interest theory of regulation）为我们提供了思路。该部门利益理论建立在三个基本假设基础之上：一是政府的基本资源是权力，利益集团能够说服政府为本集团的利益服务；二是管制者包括政府部门会做出理性的选择以使利益最大化；三是政府管制是利益集团实现利益最大化的产物。[8]该理论认为，“一般来说，管制是产业争取来的，而且其设计和实施都主要是为了使该产业获得更大利益。”[9]政府拥有国家强制力；政府管制是政府部门的一种特殊的权力资源，政府部门可以借助管制权力对社会利益进行再分配，从而增加其部门利益。因此，管制权力是获取部门利益的前提，有管制权力就有获取部门利益的可能性。

 

　　政府部门事实上成为一个利益集团。奥尔森（Mancur Olson）对此提出了分利集团理论。对一个集团来说，有两种增进其成员利益的途径：一种是通过增加全社会的总体利益使自己在总体利益中的份额随之增加；另一种是争取自己成员在社会总体利益中得到更多的份额。经验表明，大部分集团倾向于后一种方式，分利集团就是这样一种集团。他认为分利集团即是特殊利益集团，其本质是追求自身特殊利益的最大化。分利集团内部的人员只关心本团体的利益，而不关心整个社会的福利水平，不关心社会总福利下降及公共利益的损失。奥尔森在这里用了一个恰当的比喻：许多人一齐冲进瓷器商店争抢瓷器，结果一部分人虽多拿了一些，但同时还会打碎一些本来大家可以分到手的瓷器。不仅如此，“分利集团至少在其势力大到某一程度之后，就会企图垄断一切”[10]。这其中包括垄断公共权力。在实现特殊利益之前，政府部门必将把公共权力揽入本部门“势力”范围，以谋求权力的利益化。因此，部门行政化的外在表现是权力的部门化，其内在实质是部门权力的利益化。

　　

　　三、部门利益化：利益攫取阶段

　　

　　在部门行政过程中，政府部门不仅把公共权力纳入本部门的运作过程，实现权力资源的最大化，而且把该权力资源变成实实在在的经济利益，实现部门利益的最大化。部门利益化，“即政府部门在行政管理中不仅是一个行政主体，而且是还以独立的经济利益主体的身份出现”[11]。在理论上，政府部门作为国家机构，其经济利益来源于公共财政。但政府部门一旦拥有公共权力，就有可能运用权力力量来谋求部门利益，更不要说在实现了公共权力的部门化之后。由此，在利益部门化中，政府行政必然走向部门腐败。

 

　　在利益部门化过程中，行政审批权具有“设租”特征，政府部门可以人为设置行政障碍，从而迫使行政相对人交纳“速度钱”，否则不予办理。行政处罚具有一定强制性，政府部门可以凭借部门的法律规章甚至内部文件来处理行政相对人，“挟胁”他们交纳本不该交的罚金，这无异于是一种“过度行政”。行政收费权可以让政府部门坐收渔利、雁过拔毛，不费力气就可以从行政相对人那里获得巨额利益。这些公共权力，对政府部门来说是获得部门利益的“法宝”，但对社会公共利益来说，却是一只“掠夺之手”。

 

　　行政审批是政府规制市场、管理社会的一个政府工具，从根本上说是为了实现公共利益的最大化。但由于行政审批权与部门利益及审批人员的私人利益相关，行政审批成为当前寻租腐败滋生的重要因素。据《经济参考报》报道，深圳市建市以来因腐败而被绳之以法的干部90%以上都涉及行政审批，其中有67%集中发生在土地、建设工程、产权交易等审批项目多、容易发生腐败的领域。一些部门利用行政审批权进行权钱交易，打着维护公共利益的旗号做出损害公共利益的行为。这种交易对掌握审批权的有关部门和行贿者来说，都属于自利的“帕累托改进”。各个政府部门为了实现部门利益的最大化，纷纷给行政审批设置障碍，由此造成“门难进，脸难看，盖个图章跑半年；话难听，事难办，批个项目腿跑断”等诸多问题。

 

　　行政审批工作中的部门利益化现象主要表现在：一是审批主体对权限的争夺。有行政权力的地方就有行政审批权，不同行政部门之间为了争夺审批利益，各自制定自己的审批标准和事项，从而出现“审批冲突”。二是对审批事项的争夺。审批事项太宽泛，行政审批几乎遍及各个生产领域和行业。三是对审批程序的“设租”。审批程序不健全，权限设定不合理，环节繁琐，重复审批、多头审批等现象非常普遍，如在一个部门内部就要几道审批，有的行政审批事项要盖上几百个章，并且审批时限过长，一拖数月甚至几年；四是行政裁量权过大，一个审批事项批不批、批给谁、如何批、何时批，审批部门握有很大的权力。四是对审批利益的争夺。审批部门往往以行政垄断和部门利益为出发点设立行政审批，把审批作为增加部门权力和部门利益的一种手段。简言之，哪里有过度的行政审批，哪里就会有腐败发生。

 

　　作为公共权力的重要内容，行政处罚权犹如一柄双刃剑，若得到合理使用，将带来行政公正和社会正义，而被滥用，将损害公民利益和社会正义。在现实生活中，一些政府部门为了增加部门利益，把行政处罚权作为本部门增加财政收入的手段，把“罚款”作为公开的生财之道和部门成本转移途径。比如安徽省临泉县物价局的做法就是一例，该局专门设立了一个执法机构——市场整顿办公室，并以罚款收入作为员工工资来源。[12]当罚款与部门利益和公职人员的个人经济利益相挂钩时，行政处罚权就会超越本来的行使权限，成为政府部门及其人员侵害公民利益的工具。行政乱罚款是政府部门滥用行政处罚权的后果。

 

　　当前滥用行政处罚权主要有五种现象：一是任意扩大处罚范围，把本来不该罚款的项目也列入罚款范围；二是随意提高处罚力度，依据本部门的收益情况来决定罚款额的大小；三是处罚标准界定不清，特别是在具体工作中以“个人心情”来决定罚款与否；四是违反法定处罚程序，在具体工作中先斩后奏，先罚后补手续；五是违背行政法精神，下达罚款指标，在执法过程中不以教育为目的，一罚了事，为部门谋取不正当利益。在部门利益化过程中，行政乱收费成为了部门利益的推进器，罚款成为政府部门包括公安、交警、卫生和工商等部门实际上的“产业行为”。

 

　　“行政收费是行政机关或依法履行行政职能的其他组织，为满足特别的行政支出，而向与特别支出存在特定关系的行政相对人收取货币的行为。”[13]行政收费有两种[14]：一是以服务为事由的收费，如国家公用设施的使用、开拓市场等特殊服务的收费，可称为服务性收费；二是以管理为事由的收费，包括证照签发及注册登记费、公有资源占用特许权费、特殊产业监管费和环保收费四类，可称之为管理性收费。在法理上，行政收费权是一种行政管理权，具有公共性，这决定了行政收费是为了实现社会的公共利益，收费是为了更优质地提供公共服务的一种手段而已。但由于受到部门利益的驱动，行政收费从“手段”变成了“目的”。一些政府部门把行政收费作为部门行政的最高目的，千方百计地增加行政收费的项目和数额，甚至只收费不提供公共服务，从而产生一直困扰中国公共行政的“乱收费”现象。总之，乱收费是一种权力腐败的具体表现形式之一，是政府部门利用公共权力为本部门谋取利益的行为。

　　

　　四、利益法制化：利益定型阶段

　　

　　从立法学角度来看，行政立法是一种普遍的法律现象，泛指行政机关从事的立法活动。法律是适应利益发展的需要而产生的。法律的变化和发展根源于社会利益关系，即人们的利益需求。“经济关系首先表现为利益，利益决定着法，法一旦形成又会对利益有能动的反作用。”[15]说到底，立法是权力与权利、权力与利益的再分配过程。在行政立法中，政府部门一方面是立法者，需要保持中立角色，协调不同利益群体之间的利益矛盾，以提供一个公平的利益秩序；另一方面，政府部门作为一个利益集团，有其部门利益的需求。既然各个部门都有自己的利益追求，那么在立法过程中，政府部门必将强化自身的利益倾向。政府部门在利益竞争中，既是参与竞争的“运动员”，又是裁量竞争的“裁判员”，也是制定规则的“立法者”。

 

　　政府部门不仅追求部门权力和部门利益的最大化，还竭力把这种权力格局和利益格局定型化和合法化，从而维持部门利益的优先地位。当前，政府部门已经发展到利用行政立法权和国家立法扩张部门权力，进而争取部门利益的程度。部门利益的形成机制在于利益立法，因为法律草案通常是由政府部门提供的，而政府自己又拥有行政立法权。[16]根据《中华人民共和国立法法》第七十一条的规定，政府部门“可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章”。这在正式制度层面上为部门立法提供了依据。更严重的是，全国人大通过的许多法律实际上是部门法。法律的动议和形成过程，几乎都发生在政府部门之中。一项法律先是由政府部门的政策法规司起草，在起草过程中，加进了部门的审批、收费、处罚等包含部门权力和利益的条款。

 

　　部门利益法制化对立法的影响表现为“五利”[17]：一是有利则争，二是无利则推，三是不利则阻，四是他利则拖，五是分利则顶。具体地说，就是对有益于维护本部门利益的立法项目积极主动争取；对维护本部门利益没有作用或作用不大的立法项目，或借口忙不过来、或强调客观困难多，想方设法推脱；对其他部门提出的立法项目，认为不利于本部门利益的，就想办法阻止；对其他部门提出的立法项目，认为有利于相关部门而不利于本部门利益的，拖延立法进程；对审核、审议中提出的调整、平衡或纠正部门利益的意见，或想办法游说，或顶着不接受。其结果就是一些改革发展迫切需要、人民群众呼声强烈的立法难于出台，而一些主要体现部门利益的法规草案却能起草审议。部门利益法制化不仅严重损害了国家法制的统一，而且人为增加了市场交易壁垒，妨碍了市场经济的发展。

 

　　在法制化过程中，政府部门把部门利益定型的主要做法是把立法目的、立法内容、立法方式等“部门化”。在立法目的上，一些政府部门把行政立法作为争权和扩权的工具，在行政立法制定、解释和执行中围绕着“权”不遗余力地活动，由此在“争权”方面，即上下级政府之间、政府各部门之间“争夺”管理权，在“扩权”方面，千方百计地把本不属于本部门管理的事项也纳入管理范围，如设置审批项目、增加审批环节、增加收费项目或使不合法的收费及罚款项目合法化。[18]在立法内容上，一些政府部门从部门本位主义和部门保护主义出发，通过部门立法堂而皇之地扩充人员编制、增加办公经费、提高工作待遇等，造成公共资源的流失；通过行政立法把行政垄断法定化，如规定政府专营、限制行政准入、部门配置资源等；通过立法推卸本部门的责任，只要权力不要义务。在立法方式上，政府部门把立法视为自己的“内部事务”，甚至以保密为由，不对法律草案进行公开讨论或搞所谓的“内部论证”，与法律密切相关的社会公众没有任何知情权。直到颁布后，人们才知道法律内容所具有的部门利益倾向性。

 

　　如果说公共权力部门化和部门权力利益化是政府部门的“下游”腐败行为，那么部门利益法制化则是“上游”腐败行为。这种腐败可以称为“立法腐败”。立法腐败是立法权的“设租”行为，相对于其它腐败形式，更具有隐蔽性和集团性。立法腐败是法治的最大障碍。亚里士多德曾指出，“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”[19]法治乃“良法之治”。若法本身是“不良”的，那“恶”法对法治所造成的危害将比没有法更为严重。因此，部门利益法制化所产生的“法”并不能体现社会公共利益和正义。当腐败因素进入立法过程中后，立法成为一些政府部门及其内部公职人员的腐败工具。

　　

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