中国电信集团公司纪检组、监察局 

       腐败由腐败动机、腐败条件、腐败侥幸三大要素构成，本质是公权滥用。强化对腐败的源头防治，核心是规范和约束权力运行。就国有企业而言，要从源头上防治腐败，必须在反腐倡廉建设科学化上下功夫，不断完善约束机制，把监督寓于企业决策和经营管理全过程，推动合理分权、阳光操作，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力运行机制。

       一、完善决策约束机制，推进“阳光决策”
       决策权是企业核心权力。约束权力运行，必须首先约束好决策权，通过合理授权、规范程序、透明运作、强化监督，使权力避免过于集中或由个人说了算。完善决策约束机制，既要健全党组（党委）会、预算委员会、采购委员会、产品（营销）委员会等与企业人财物事配套的集体决策机构，又要完善议事规则、且规则不由相关集体决策机构制定，使立规、决策、执行、监督“四分开”。

       （一）完善任免决策约束机制。人事任免是人事管理的关键环节，必须坚持科学民主决策。重中之重是把握好三点：一是企业党组（党委）集体研究决定，不能独断专行；二是按程序操作，不能违规运行；三是接受组织和群众监督，防止用人失察。近年来，为防范用人上的不正之风，中国电信集团公司党组修订印发《关于领导人员管理的规定》，对重要人事任免的决策原则、程序等作出明确规定：重要人事任免由企业党组（党委）会议集体讨论决定，上党组（党委）会前征求纪检监察部门的书面意见，并通过民主推荐、任前公示等接受群众监督。各级企业党组（党委）严格按规定运作，不仅事前书面征求纪检监察部门的意见，而且每次会议都履行签报程序，做好会议记录，形成会议纪要，任用前还在一定范围内公示。这一做法得到广泛认可，收到良好效果。

       （二）完善重大事项决策约束机制。“阳光是最好的防腐剂”。坚持经营管理的重大事项集体决策，是预防腐败的有效途径。为规范议事规则，中国电信专门制定《中国电信集团公司工作规则》。具体做法是：事关集团全局的重大事项由总经理办公会议决定，专项工作由总经理专题办公会议决策，每次办公会都要履行签报程序，做好会议记录，形成会议纪要。股份公司的决策程序为：先由集团公司总经理办公会对拟决策事项进行实质性审议，形成一致意见后再以议案方式提交董事会审议，在董事会审议通过后，根据公司章程，或直接由管理层执行，或提交股东大会审议通过后执行，确保决策过程规范有序。实践证明，这一做法可以有效防止独断专行、权力滥用。

       （三）完善“财”“物”决策约束机制。为避免企业领导人员滥用权力，最科学、最有效的做法是对管理层决策进行分权，成立专门机构对重大资金运作、重大项目采购、重要产品开发等事项进行集体决策。这既是防止决策失误的根本途径，也是加强对“一把手”监督的有效措施。中国电信在这方面进行了积极探索。集团公司成立预算委员会、产品委员会、采购委员会三个决策机构，分别由分管副总担任主任，公司相关领导为副主任，有关部门主要负责人为委员，组成人员均在15人以上（其中预算委员会16人、采购委员会18人、产品委员会26人），分别对投资预算、重大物资和服务采购、产品开发和品牌建设等重大事项进行决策，纪检监察部门主要负责人参与决策和监督。委员会实行议题表决制，三分之二以上委员出席才有效。每次会议从议题提出到议题提交，都履行签报程序，做好会议记录，形成会议纪要，并由委员会主任签署后印发执行。从实践看，这一做法取得积极成效。几年来，各委员会未出现过一起决策失误，这方面的群众信访举报也较少。

       （四）完善决策约束规则。为防止决策机构既制定规则、又具体操作，既当运动员、又当裁判员，科学做法是将立规与决策、决策与执行分开，分别由不同机构去实施。中国电信的做法是：三个决策委员会的决策规则由总经理办公会制定，决策委员会仅对重要事项进行最后审定，前期运作和后期执行由相关部门负责，定规矩与作决策、作决策和抓执行完全分开，目的是确保透明公正。这样做，不仅能有效防止滥用职权，而且能促进科学决策、降低企业成本。以采购为例，成立采购委员会之后，中国电信集中采购比例逐年增加，为企业节约大量资金。2009年，全集团通信设备集中采购率达97%，节约资金84亿元。

       二、完善管理约束机制，强化以权制权
       权力运行，不仅涉及决策环节，还涉及执行环节。要规范权力运行，科学做法是：在规范决策行为的同时，把惩防体系建设与深化精确管理、完善内控机制和风险管理体系结合起来，强化对运行过程的管控和监督，做到“权力运行到哪里、就规范约束到哪里”，特别要加强对关键环节的监管。为准确把握关键环节，中国电信于2008年10月——12月由纪检组长带队对总部九个重点部门和部分省公司进行座谈调研，总结提出全业务运营形势下需要重点监控的“八个关键环节”，并将其纳入惩防体系建设五年规划，督促相关部门和单位做到“四明确”，即明确关键控制点、明确防范措施、明确责任人和问责办法，使惩防体系在生产经营管理中“看得见、听得到、用得着”。
       当前，就国有企业而言，强化对执行环节的监管，重点是做好六个方面工作：

       （一）健全和完善内控流程。坚持惩防体系建设与风险管理体系建设、内控体系建设“三结合”，把预防腐败要求寓于企业风险管理和内部控制的各项制度与流程，使惩防体系融入生产经营管理全过程。为此，中国电信每年对《内部控制手册及权限列表》进行修订完善，明确关键环节和业务流程。2009年，集团公司对16个业务流程进行全面规范，明确每个业务流程的关键环节，确定341个关键控制点及其权责、风险，提出防范要求和措施，规定每个业务事项的审批权限（事项由哪些部门、哪级领导签批或会议通过都有明确规定）。“权限列表”还系统规定了省级公司须向集团公司报批的事项和金额。

       （二）规范和约束人力资源管理。重点应做好四方面工作：一是完善制度流程。把预防腐败要求贯穿于岗位聘任、轮岗交流、薪酬管理、绩效考核、履职考核、用工管理、人工成本管理等环节，完善选人用人程序和考核评价体系。二是强化监督考核。推行领导人员述廉议廉和“四好”领导班子达标考核，加大民主推荐和民主测评力度，把廉洁从业情况作为领导人员年度绩效考核及干部考察考核的重要内容和任免的重要依据，并强化考核结果在干部任用和监督管理中的作用。三是加强轮岗交流。对重点领域和关键岗位人员，实行定期轮岗交流。四是严格责任追究。对工作作风、廉洁从业等方面存在突出问题的领导人员和关键岗位人员，及时进行责任追究。近年来，中国电信在这些方面进行了积极探索和实践，取得明显成效。

       （三）规范和约束财务运作。重点应做好三方面工作：一是强化制度管财。要按照精确管理、内控制度和惩防体系的要求，完善预算管理、投资管理、资产管理、担保管理、会计核算等制度，健全财务管理的办事规则和工作程序。二是强化集中管财。积极推行资金、投资、融资、会计核算、账户等集中管理。近年来，中国电信大力推进财务集中管理，逐步建立省级财务共享中心，2010年底前在全集团范围内实现“财务一本账”；同时实施全集团资金集中管理，统一对外融资权限和银行账户，实行“收支两条线、零余额账户”管控，分步推行地市分公司对省公司报账制，实现省内横向单位财务集中管理，收到了较好效果。三是强化内控责任。在规范运作流程的同时，严格审批权限，明确管控责任，确保财务管理“职、权、责”三统一。

       （四）规范和约束“物权”运作。关键是做好四点：一是完善办事规则和程序。重点完善项目计划、工程建设、设备采购、服务采购、物资调配等办事规则和程序性制度。二是实行“三分离”。通过计划、采购、决策三分离，防止“物权”滥用。三是强化集中管理。构建企业上下统一的采购组织体系，变分散管理为集中管理，同时提高集中采购比例，扩大总部集中采购范围，建立健全集团统一的采购与物流体系。为此，中国电信自2010年起推动集中采购由主设备向配套、辅助设备和日常低耗品延伸，实行“框架协议+订单”集中采购新模式，并建立义乌集中采购基地，全面实行物资集中采购。四是加大检查监督力度。在推行项目经理负责制和投资项目定期检查制度的同时，强化企业纪检监察部门对采购活动的过程监督，确保采购活动规范运作。

       （五）规范和约束营销管理。应着重把握好四点：一是健全制度。不断完善企业营销管理的办事规则和程序性制度，把预防腐败要求寓于其中。二是规范流程。严格审批权限，每个市场营销事项由哪些部门、哪级领导、哪级会议审批，要有明确规定，并要求严格执行。三是“阳光操作”。广告宣传、产品营销等能公开招标的，要实行公开招标，防止暗箱操作。四是定期核查。要通过建立健全定期稽核检查制度，强化对营销行为的事后监督，及时发现管理漏洞和薄弱环节。近年来，中国电信推行以上做法，为促进营销管理规范有序运行发挥了积极作用。

       （六）强化网络动态监督。加强对经营管理行为的过程监督，科学有效的办法是建立信息管理系统，实行网上公开透明运作，使流程不可逆转和人为操控，做到审批事项全程留痕、全程可控、全程监管。近几年来，为加强对经营管理过程的网络实时监管，中国电信自上而下建立健全了BOSS系统，由BSS（计费和CRM系统）、OSS（资源管理）、MSS（人、财、物等综合管理系统）三个子系统组成，实行全集团覆盖、三级联网。各项业务流程通过IT系统进行固化，实行电子化管理和审批。部分省公司还建立了关键岗位人员管理信息系统。为推进惩防体系建设，集团公司拟在广东公司试点的基础上，从今年起逐步在全集团推广惩防体系IT平台建设，促进惩防体系建设科学化。

       三、完善监督体系，使监督在体制内循环
       加强对经营管理的全方位监管，需要从公司治理结构和内控结构人手，建立健全与经营管理相融合的内部监督体系，使监督在“体制内循环”，提高监督的科学性和实效性。  

       （一）完善治理结构监督体系。一是完善权力制衡机制。建立健全董事会、监事会和公司管理层，聘请独立董事和独立监事，形成三权分立的制衡机制。二是明确纪检监察机构负责人在治理结构中的监督地位。当前，要认真执行好中央纪委、中央组织部等四部委《关于加强和改进中央企业和中央金融机构纪检监察组织建设的若干意见》，使纪检组长（纪委书记）依法进入董事会、监察机构主要负责人依法进入监事会。三是强化企业纪检监察机构对提交董事会、监事会和公司管理层审议的重要事项进行事前监督。重点强化对人事任免、物资采购、工程管理、资金使用等重要事项运作的事前监督。

       （二）健全内控监督体系。按照惩防体系融人内控体系的总体要求，建立健全“三位一体”内控监督防线：第一道防线是业务管理部门监督；第二道防线是综合管控部门监督；第三道防线是专门监督部门监督。每道防线都须有明确的监督责任，不履行监督责任的，应被追究责任。“三道防线”相辅相成、相互促进，形成闭环的监督体系。中国电信集团公司于2005年印发《内部控制责任管理暂行办法》，督促各级企业建立健全内部控制“三道监督防线”。实践证明，构建“三道监督防线”，有助于发挥相关部门的职能监督作用，提高监督的针对性和实效性。职能监督与专门监督相比，具有独特优势：一是时效性强，可实现事前、事中、事后监督的有机统一；二是能在体系内自主循环，不受业务限制，实现全方位、零距离；三是直接性、关联性强，容易被监督对象接受。

       （三）健全监督协调机制。完善监督体系、形成监督合力，需要有协调机制作保障。重点是健全三个机制：一是健全联席会议制度。定期组织相关部门就反腐倡廉工作进行协调沟通，推动工作落实到位。为此，中国电信制定印发《反腐倡廉工作联席会议制度》，要求各级企业每季度召开反腐倡廉工作联席会议。目前，各级企业普遍建立了这一制度。二是建立信息共享机制。重点建立经常性情况通报制度，督促相关部门在不违反保密原则的前提下，定期通报情况，及时互通信息。三是建立工作协同机制。督促相关部门对反腐倡廉工作相互协作、相互补台，使部门之间密切配合、优势互补，如审计部门开展领导人员经济责任审计，应事前与纪检监察部门沟通，查阅相关信访及核查情况，听取情况介绍和意见；审计中发现案件线索，及时移交纪检监察部门核查；审计结束后，召开相关部门沟通会，通报审计情况，听取意见和建议等等。
       完善约束机制，把惩防体系根植于企业经营管理之中，是从源头上防治腐败的根本途径。今后，我们将结合企业改革创新，推动源头防治腐败工作向深度广度发展，不断提高企业反腐倡廉建设科学化水平。（中国电信集团公司纪检组、监察局供稿）