湖南省涟源市纪委     倪志铭

    2009年，中央出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《问责规定》），使领导干部问责从舆论走向了实践，从政策走向了制度。然而，领导干部问责制作为一项全新的责任追究形式，要充分发挥其监督制约权力，强化领导干部的责任意识、勤廉意识和效能意识的作用，还必须不断强化问责意识，理顺机制，细化制度，使领导干部问责成为常态。

　　一、正确把握问责制的内涵，实行有责必问，防止选择性问责。

　　根据党和国家的政策法律，领导干部在行使权力的同时承担着相应的责任，包括政治责任、纪律责任和法律责任。领导干部问责制，即领导干部因故意或过失，不履行或不正确履行法定职责，导致工作失误，或者损害管理相对人的合法权益，或者造成其他不良社会影响和重大损失的，追究其政治责任的制度。其实质是对领导干部不作为、乱作为或不当作为等行为，以及因不当行使权力而造成不良社会影响或重大损失等后果的监督，促使领导干部对自己以及下属的行为及后果负责，从而有效规制领导干部正确行使权力。问责追究与纪律追究、法律追究两者结合，构成了一个相互衔接、依次递进，全面覆盖的责任追究体系，使决策失误、工作失误、用人失察、突发性事件处置不当等过去无法追究纪律和法律责任的行为，能同样得到制度性的责任追究，督促领导干部更加谨慎合理地行使权力。把握了领导干部问责的实质和内涵，理解问责的目的和意义，就能正确进行问责追究。但是目前，有的地方将问责追究作为平息事态、平息民愤的一种政治手段，择民愤大者而问责，择事态恶者而问责；有的将问责追究作为逃避纪律责任、法律责任一种政治策略，该撤职降级的，却给予免职处理；该警告记过的，却只是责令公开道歉；有的对重大事故、事件、案件铁腕问责，对决策失误、用人失察等案件却沉默以对。这种选择性的问责，必然使问责变成一种政治做秀，严重破坏了问责制度，更无益于问责制度的完善和发展。问责追究就应当是权力失职、失误或失范情况下一种应然的责任追究形式，凡出现问责的情形，都必须坚定对责任官员问责，做到有责必问，以维护问责制度的严肃性和执行力。

　　二、理顺问责工作机制，坚持问责主体的统一，防止出现重复问责和问责空档。

　　科学合理的问责工作机制，是问责制度化、规范化、常态化的基础和前提，也是提高问责操作性和实效性的保障。问责制作为对权力的一种新的容忍度相对较低的监督制度，从理论探讨时就引起社会各方的广泛关注，并表示出了极大的参与热情。成熟的问责制度应当敢于和善于吸收这种参与热情，形成一个多方参与，开放透明的问责工作机制，以强化社会力量对权力的监督。同时，问责制度的具体执行，也需要一个统一明确的问责主体，防止可能出现的重复问责和问责空档。要兼顾两者，必须理顺问责工作机制。在监督力量上，应当坚持党内监督和行政监督为主导，整合民主监督、舆论监督、法律监督和社会监督力量，形成自上而下、上下互动、上下结合的监督合力。党内监督和行政监督是目前对领导干部最有效的监督。同时，党和行政机关的内部监督，必须吸纳外部监督力量，才能最大限度地避免自我监督带来的弊病，使监督更多地体现民意。在问责主体上，应当形成党委政府统一领导、纪检监察机关组织协调、组织人事部门和其他有关部门参与的工作机制。根据《问责规定》，纪检监察机关、组织人事部门可以启动问责程序。实践中，市委督查室、甚至作风办等临时机构也在实行问责。这种问责主体的多元化，很可能出现多头问责，亦可能出现无人问责的局面。因此，纪检监察机关作为党和行政内部的专门监督机关，必须在领导干部问责工作当中发挥组织协调作用，对于属于职责范围内的问责案件，应当及时调查并提出问责建议；对于不属于职责范围内的问责案件，有关部门没有启动问责程序的，应当建议有关部门及时立案调查。

　　三、坚持问责方式法定，实现责任的基本平衡，防止同错不同责。

　　问责方式法定类似于刑法的罪刑法定原则，即给予有过错的领导干部问责，其问责方式应当严格依照已经生效的规定，且其承担的责任应当与过错程度相当。从制度的指导和规范作用来看，对于违反制度者，应当能预到自己的过错会承担何种责任。从保障问责对象的权利来分析，对于被问责者的处理，不能凭问责机关的主观愿意，必须在制度的框架内进行。《问责规定》确定的问责方式包括责令公开检查、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职五种。但是，目前实践中的问责方式却突破了制度的框架，通报批评、诫勉谈话、取消评先评优资格等组织处理措施也成为了一些地方的问责方式。问责方式的突破，不仅违反了《问责规定》，同时还会引发四个方面的问题。一是使问责措施变弱。应当引咎辞职者，却只给予诫勉谈话的处理，导致权力与责任的失衡。二是间接侵害了被问责者的权利。一些问题十分轻微不需问责只需组织处理者，却因通报批评或诫勉谈话的组织处理变成了问责处分，导致被取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格。三是导致同过不同责。问责方式的随意设定，没有统一标准予以规制，必定出现问责主观化的情况，导致问责案件之间处理不平衡。更重要的是，问责方式的主观随意，使问责脱离规范化的工作轨道，必将阻碍领导干部问责走向常态。因此，必须像坚守罪刑法定原则一样坚持问责方式的法定。对于在规定的问责方式之外问责的，被问责者可以提出申诉，申请撤销问责决定；纪检监察机关亦可根据职责，建议问责机关撤销或纠正。唯此，才能让问责制度得到常态化和规范化的发展，才能体现其权威性和严肃性。

　　四、坚持领导干部“首问制”，重点规制领导干部权力，防止问责对象的错位。

　　相对于中层干部和普通干部而言，领导干部掌握着更多的权力，必定承担着更多的责任。从监督权力的角度来分析，权力集中在哪里，监督的重点就聚集在哪里，监督的力量就聚集在哪里。问责追究作为一种起点最低的监督手段，应当将领导干部作为监督重点。因此，《问责规定》确定的问责对象主要为各级领导干部。实践中，也必须把握领导干部这个问责重点，敢于向领导干部问责，迫使领导干部管好手中的权力，管好自己的下属，只有这样，问责才有硬度和力度，才有权威和成效。必须坚持领导干部的“首问制”。作为领导干部必须有敢于担当的勇气和魄力，当自己或下属的工作出现失误时，应当首先站出来，承认错误，担当责任。作为问责机关，也应当把领导干部作为问责的首要对象和重点对象，首先调查领导干部是否存在应当问责的情形，再调查其他责任人员，让失职的权力都不能逃脱应有的惩罚，让问责赢得民心和支持。

　　五、完善问责工作程序，保证问责案件的公开公平，防止问责的主观随意。

　　科学、严谨、规范的工作程序是任何一项制度正确、有效执行的重要保障。问责追究作为与纪律追究和法律追究并列的责任追究方式，必须建立一套完善的工作程序。问责案件一般要经过立案、调查、决定和执行四个必经程序。《问责规定》对于问责工作程序做出了一些原则性的规定，省级有关机关可以在此基础上，制订《党政领导干部问责工作暂行办法》。一是完善立案制度。当出现问责情形时，有权机关应当在1天内决定是否立案；对于涉及重大事件情况复杂的问责案件，可以延长2天，并向社会公布延长情况和理由。二是完善调查制度。调查人员应当全面调查案件的基本情况，全面获得相关证据，做到案件事实清楚、证据确凿充分。问责案件的调查，除事实清楚，不需要进行调查可直接做出问责决定的以外，一般案件的调查期限为7天；案件情况复杂的，可以适当延长。在调查过程中，调查人员应当秉着客观公正的原则，不先入为主，主观随意，充分尊重和保障被问责领导干部的权利，充分听取其陈述和申辩；对于合理意见，应当予以采纳。三是完善决定程序。问责决定机关应当由领导班子集体讨论，全面审查案件证据，查明案件原因，根据案件事实和法规制度做出决定。四是完善执行程序。对于问责决定，由问责调查机关监督执行到位，相关部门予以配合。对未按规定执行的，由问责调查机关建议纠正。通过完善问责工作程序，确保问责案件的客观公正，防止出现错案，以保证问责制度健康有序地发展