关于创新政府绩效评价工作的思考
叶勇伟
随着我国政治体制改革的不断深化，绩效评价作为行政管理制度创新和有效管理工具，越来越受到重视。开展绩效评价是整个政府管理创新的一部分，关系到政府职能和运行机制转变，有助于提升政府管理能力和管理水平，有助于法治政府、责任政府、服务政府、效能政府的建设，能为经济社会发展注入新的活力和持久的动力。绩效评价也是纪检监察部门履行监督检查职能的重要组成部分，对于深化干部人事制度改革和加强党风、政风建设，弘扬求真务实精神和密切党群、干群关系意义重大。认真研究、制订全面科学的政府绩效评价机制，构建以正确政绩观为导向的绩效评价、管理模式，是贯彻落实科学发展观的现实需要和有力抓手。
一、推进政府绩效评价工作的有力条件
（一）党中央、国务院高度重视政府绩效评价工作。自中央提出科学发展观和正确政绩观以来，胡锦涛总书记多次强调要建立健全保障科学发展观贯彻落实的体制机制，完善经济社会发展评价体系，建立体现科学发展观和正确政绩观的干部考核、评价、激励机制；温家宝总理曾在政府工作报告中明确提出抓紧研究建立科学的政府绩效评价和经济社会发展综合评价体系；国务院在《国务院工作规则》等重要文件中对绩效评价提出了具体要求；在2006年9月4日召开的加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上，温家宝总理指出绩效评价是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的重要制度安排；在2007年2月9日召开的国务院第五次廉政工作会议上，温家宝总理再次强调，要抓紧建立政府绩效评价制度，科学评价估政府工作人员履行职责的情况。
（二）地方政府已对开展绩效评价进行了有益的实践。从上世纪九十年代初开始，我国一些地方政府和部门结合实际，大胆探索，改革创新，引入现代绩效评价的理念、方法和技术，开展了一系列的政府绩效评价实践，不少省、市发布了文件推行这一制度，在实践中积累了较丰富的经验。目前，有三分之一的省（区、市）不同程度地探索开展了政府绩效评价工作，形成了各具特色的绩效评价模式，为我国全面推进政府绩效评价工作积累了有益的经验。
（三）具备了丰富可资学习借鉴的国际经验和理论准备。目前，行政学界专家学者翻译了大量国外有关政府绩效评价的书籍和文章，积极介绍国外的经验和做法，不少学者对绩效评价基本理论进行了总结和梳理，构建适合中国特色的绩效管理理论框架，为我国开展政府绩效评价工作做好了理论准备。
（四）具备了一定的思想意识。各级政府部门和公务员对政府绩效评价认识普遍提高，不少地方领导把绩效评价工作放到全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的大局中，放到全面加强政府自身建设和公务员队伍建设的总要求中来认识、把握和推进。
（五）政府绩效评价工作已经进入我国行政改革具体议程。2006年2月，国务院建立了行政管理体制改革部际联席会议，决定从转变政府职能、推进依法行政、深化行政审批制度改革、开展政府绩效评价、推行行政问责制五个方面进行深入研究，联席会议决定，对开展政府绩效评价工作交由人事部牵头。
可以说，当前全面推进政府绩效评价工作条件基本成熟。
二、当前开展政府绩效评价工作存在的问题
一是对绩效评价工作认识不足。据有关调查资料显示，领导干部对绩效评价的认识水平并不高，58.6%的处级干部对政府绩效评价的了解仅仅处在“有点了解”的水平；43%的基层公务员对政府绩效评价的基本知识、指标体系和操作方法不太了解，74.09%公务员认为开展政府绩效评价将会增加工作负担；65.35%的公众表示不太了解政府绩效评价，12.97%的表示完全不了解政府的绩效评价。
二是政府绩效评价的规范化程度不高。目前绩效评价存在的突出问题是规范化程度不高，缺乏统一规划和指导，绩效评价分散在目标责任制、社会服务承诺制等多种管理机制中，评价内容和侧重点差别很大，评价方法不一致，评价程序存在很大随意性。政府绩效评价多处于自发、半自发状态，没有健全的制度和法律作保障。绩效评价还是一个短期行为，缺乏对政府绩效的持续性测定。
三是政府绩效评价指标体系权重设置不合理。当前的绩效评价的考核以数量化的经济指标为主，过多地强调了经济总量的增长要求，存在只要生产总值，财政收入、税收等指标能够按要求保持一定的增长，一切就万事大吉的导向，而对群众的实际收入、就业比例等关系到国计民生的问题就很少有触及。尽管，民生指标与前面的经济社会发展指标有着密切的联系，但要在国内生产总值增长的前提下保证人民生活水平真正提高还有更多的工作要做。
四是政府绩效评价体制的过于单一。政府绩效评价方式开放度不够，绩效评价的主体主要是上级行政机关，社会公众参与较少，造成重工作过程的评价，尚未深入到对工作最终效果的测评；评价方式多为“运动式”“评比式”，随意性较大，持续性规范性不强。在具体的实践中，绩效评价多以官方评价为主，缺乏社会公众参与的评价；在官方的评价中，多是上级行政机关对下级的评价，缺乏机关的自我评价。同时，绩效评价存在过程不完全公开，具有封闭性、神秘性，缺乏媒体监督，缺乏绩效评价的激励机制。
五是政府绩效评价缺乏统一的政策指导和法规保障。在缺乏政策指导、工作指导和法规保障的情况下，造成地方政府绩效评价工作的持续性不强，经验交流和推广不够，评价实践的广度、深度和力度受到影响。不少地方考评依然采用传统方式，以公务员个人总结代替部门考核，以年度会议代替绩效目标制定，以单项评比检查代替综合绩效评价。
三、推进政府绩效评价工作的对策和建议
（一）加强宣传教育，夯实政府绩效评价的思想和理论基础。一是加强全员学习，提高干部的思想认识。通过制定具体方案，组织公务员尤其是各级领导干部，认真学习绩效评价工作的有关文件以及绩效评价的基本理论，提高对政府绩效评价必要性和紧迫性的认识。二是加强技能培训，提高评价人员专业素养。出台具体的操作办法，对负责政府绩效评价的各级领导和工作人员开展形式多样、针对性强的岗位培训，确保人员队伍的专业性。三是加强社会宣传，引导社会公众参与。在“政府门户网站”等政府主流媒体上开设政府绩效评价专题网站，向社会公众提供了解、建议、监督和评价政府工作的网络平台，建立起政府与社会公众沟通、交流的桥梁。
（二）坚持标杆导向，构建合理的政府绩效评价体系。根据经济社会的实际情况，绩效评价的内容要围绕社会管理、公共服务两个方面，评价指标的设计则要从职能转型、能力提升和服务改进三个方面入手。一是明确指标体系设计的指导思想。按照“政府可考核、干部可评价、群众可参与”的指导思想，处理好规划与计划、共性与个性、日常工作与专项工作、静态与动态的关系，探索构建全面的政府绩效评价指标体系。二是明确指标体系设置的基本要求。指标设计要坚持共性与个性相统一，评价内容要坚持目标达成与公众满意相互促进，评价方法要坚持定量分析与定性分析的有机结合。三是明确指标体系设计的基本原则。1.特色性原则，指标要能体现发展战略和促进地方经济社会发展的特色。2.简约性原则，指标要突出评价政府工作的主要职责和任务。3.针对性原则，合理设置个性指标，体现各职部门不同的任务、特点。4.公平性原则，指标权重必须考虑环境等变量造成的工作量及难度等方面的差异，以及因公众服务和职责等变量造成的对满意度的影响等。5.客观性原则。把管理与服务对象等社会公众的满意度列为重要指标，并适当加大其权重值。
（三）强化公众参与，实现政府绩效评价技术客观性。一是坚持内部评价与外部评价相结合，健全开放透明的绩效评价体系。在完善内部评价机制的同时，推进评价主体多元化，发挥人大、政协及社会团体在政绩评价中的作用。推进公民评议活动，将管理和服务对象纳入评价体系，增强绩效评价体系的活力和动力。二是确保公众参与绩效评价的主体地位。通过建立公民参与政府重大决策听证制度和定期向社会公众通报制度，推行政务公开，增加政府工作透明度。三是整合有利于公众参与的信息化平台。依托电子政务，动态发布政府绩效评价内容、标准、结果等，提供政府与公众沟通交流的平台。同时，通过多种途径提高公民的参与意识，不断加大公民参与的力度和深度。四是建立与政府绩效评价相配套的运行机制。充分运用信息技术、网络技术等手段来保证采集评价数据的规范和真实性，提高评价的技术含量，减少人为因素的影响。建立有效的绩效信息采集和报告制度，整合编制部门、人事部门、监察部门、财政部门、审计部门、统计部门、督察部门等相关职能部门的资源和作用，充分发挥这些部门职能特点和工作信息在整个政府绩效管理过程中的作用。
（四）完善制度建设，建立政府绩效评价的长效机制。一是理清政府各职能部门职责。使每一项工作都能做到有目标要求、有责任主体、有工作进度，有监督考核，达到“责任固化”的效果，为绩效评价提供科学的依据。二是实现政府绩效评价机构及人员专业化。优化政府职责配置，完善绩效评价的组织体系，不断健全和强化绩效评价的职能，建立权威和专门的绩效考评机构，履行政策制定、绩效督查和科学评价职责。同时组建一只管理能力强的干部队伍，实行专门智能部门管理，切实加强绩效评价工作。三是建立健全政府绩效评价推进制度。通过制定“定期绩效诊断、分析制度”、“绩效评价的结果运用制度”、“绩效评价信息发布制度”、“评价申诉制度”等规章制度，建立绩效评价制度体系。四是充分发挥审计在绩效评价中的作用。根据每年年度审计工作安排，进行一定数量的绩效审计、部门财务收支审计和领导干部任期经济责任审计。在进行绩效评价时，利用绩效审计的手段和成果，提高绩效评价的质量和效率。
（五）强化责任意识，发挥绩效评价结果的激励与约束作用。一是将评价结果与行政问责相结合，同步推进。把绩效评价结果作为行政问责的重要依据，形成法制化的问责依据、规范化的问责程序、经常化的问责动力、多元化的问责主体、多样化的问责形式。二是将评价结果与问题整改相结合，实行过程监管。注重权力运行过程的实时评价，加强对政府工作的过程监管，尽可能及时解决行政过程中发现的显性问题，并将隐性问题消灭在萌芽状态。同时，对绩效评价结果定期进行分析，重点剖析绩效不理想的原因，督促改进。三是将评价结果与公务员队伍管理相结合，奖功罚过。将绩效评价结果与领导班子和干部任用、奖惩、教育相挂钩，强化绩效评价的应用性。四是将评价结果与部门财政预算相结合，提高公共财政使用的效能。建立部门（单位）自我评价、财政综合评价、绩效审计、社会评价为一体的绩效评价机制，将评价结果与部门（单位）年度预算挂钩，保障各项计划目标的及时、顺利地实现。（作者单位：浙江省丽水市纪委）
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