在政府内部建立决策权、执行权、监督权相互协调又相互制约的权力结构和运行机制时，必须避免过度强调权力制约而可能带来的消极不利影响，也就是说必须在实现权力制约的同时，兼顾到权力运行的效率，实现决策权、执行权、监督权的相互制约和相互协调。

    在国务院第四次廉政工作会议上，温家宝总理强调，要“加快建立决策、执行、监督相互协调又相互制约的运行机制”，并指出：“现在一些政府部门及其内设机构，同时承担决策、执行、监督、评价职能。这样的职能配置和权力结构，极易滋生腐败。要进一步完善政府部门内部机构设置，决策、执行、监督职能要相对分离、相互制约。这也是进一步深化政府机构改革的要求。”
    政府内部机构职能的相对分离不仅是可能的，而且是必须的
    我国各级政府机关行使的权力从性质上讲属于宏观层面的执行权，也就是执行法律法规、权力机关决定的权力，但同时，政府机关又承担着进行社会管理的职责和权力，以便将这些法律法规应用于现实生活。所以，政府机关行使的权力，已不仅仅限于执行权的范畴，也包含了决策权和监督权的内容。如此，就形成了决策、执行与监督三种职能集于政府一身的局面。为了防止权力的滥用，有必要将三种职能在政府机关内不同的部门之间进行合理的配置，以便在政府机关内部形成对权力的有效制约。
    决策权方面，因为社会生活纷繁复杂，立法机关不能穷尽自己所有的力量和资源对社会生活进行规范，这样既不现实也无必要。大量社会事务的管理，需要由作为社会管理者的各级政府机关作出决策，并组织实施。监督权方面，在我国，对政府机关的外部正式监督，主要包括人大监督和司法监督。人大监督主要体现在听取政府工作报告，组织专项检查，询问与质询，选举和罢免政府官员等等。司法监督，包括检察院的监督和法院的监督。检察院的监督，主要包括对公安机关侦查活动的监督、对监所管理机构的监督、对公职人员贪污受贿和渎职犯罪的监督，等等。法院对政府的监督则主要体现在行政诉讼案件和公职人员贪污受贿、渎职犯罪案件的审理过程中。不管是人大监督还是司法监督，由于职权分工的不同，都有其滞后性和局限性，不能对政府行为实施全方面、全过程的监督。这种情形下，政府内部的监督就显得尤为重要，比如行政监察和审计，都是政府内部监督的正式形式，它有利于弥补外部监督的不足。
    对决策权、执行权与监督权进行制约的主要内容
    对于决策权而言，最重要的价值追求就是决策的科学性。为了确保科学决策，有必要将民主与法治原则引入其中，也就是通过民主决策和依法决策的方式，最大限度地实现科学决策。事实告诉我们，民主并非实现科学决策的万能良方，特别是在一些专业性非常强的问题上，因为参与决策的人未必是这个科学领域的专家，他们中的一些人只能基于自己的朴素认识和政治上的考虑作出判断，而这些判断可能与科学的目标背道而驰。依法决策也一样，有时法定主体依法定权限和程序作出的决策，也未必符合科学性的要求。民主决策与依法决策，本身并不必然导致决策的科学性，但是一个毋庸置疑的事实是，民主的程序可以集思广益，尽量避免个别人作出决断的主观臆断；法定的决策主体依法定程序对法定范围内的事项作出决策，也可以最大限度地减少决策的随意性。故民主原则和法治原则是实现科学决策的最有力保障。因此，对决策权的制约，主要应从民主决策和依法决策两个方面进行监督。
    对于执行权而言，效率是其首选价值准则，以便将决策以最快的速度付诸实施，实现对社会的有效管理，这是由行政管理本身所具有的特点决定的，西方国家和我国在这一点上概莫能外。近些年，我国先后颁布实施了《行政处罚法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》等法律，前不久又通过了《行政强制法》。这些法律和国务院制定的行政法规、国务院各部门制定的行政规章构成了政府依法行政的法制基础。对执行权的制约，主要应根据上述法律法规规章的规定，从行政行为的主体、内容和程序三个方面进行监督。
    对于监督权而言，公平公正则是其首要的价值目标，通过监督，保障和恢复社会的正义，使扭曲的社会价值和被破坏的社会关系重新回到正常的轨道上来。有效发挥监督职能，必须保证监督机构的相对独立性。独立是监督的灵魂，只有具有超脱的地位才能实施有效的监督。因此，对监督权的考量，主要应从独立性和有效性两个方面入手。
    权力的相对分离要兼顾制约和协调两个价值目标
    党中央近些年一直在关注权力的适当分离和制约。党的十七大报告指出，要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出：“以加强领导干部特别是主要领导干部监督为重点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。”由此可见，我国对国家机关公权力的适当分离，是将实现权力的相互制约和相互协调作为必须兼顾的价值目标来统一看待的。制约是分权的首要目的，它可以防止权力的专横，但是一味强调权力的制约，也会带来负面的效果，那就是会影响权力运行的效率。
    我国家政府内部建立决策权、执行权、监督权相互协调又相互制约的权力结构和运行机制时，必须避免过度强调权力制约而可能带来的消极不利影响，也就是说必须在实现权力制约的同时，兼顾到权力运行的效率，实现决策权、执行权、监督权的相互制约和相互协调。我国近代思想家梁启超在其《法学文集》中有言：“政府譬则发动机，国会譬则制动机。有发而无制，固不可也，缘制而不能发，尤不可也。调和之妙，存乎其人矣。”他虽然说的是宏观层面的权力“调和”，但这个道理置于中观和微观层面依然适用。也就是说，权力之间不仅要制约，同时也要强调“调和”，也就是今天我们讲的“相互协调”。   （宪法与行政法学博士，中国政法大学法治与廉政研究中心研究员 郝建臻）