□ 曹鎏

　　

 

 

　　将我国行政官员问责机制中最核心的技术和方法上升到法律的层面，特别是用程序来保证问责沿着法治的轨道进行，不仅是法律回应问责机制在我国发展过程中现实需求的生动表现，更是推动行政问责规范化、常态化的必由之路。

 

　　温家宝总理在国务院第四次廉政工作会议上要求，“进一步健全和加强决策责任制度和问责制度，使权力和责任匹配，做到权责一致”。实行问责制是建设责任政府的具体体现，是依法行政原则中职权法定与权责一致的具体要求，对于完善我国行政管理体制，推进政府管理创新，增强政府执行力和公信力无疑具有重要意义。近年来，我国正在依法有序推动行政问责的制度建设和实践，对行政官员的问责逐步走向普遍化和规范化。

 

　　回顾行政问责制度的发展轨迹，可以说有中国特色的行政问责制度深刻嵌入于中国政府改革与社会转型的大背景中，从个案式的问责转变到制度性建构已经成为我国问责发展的显著特征。问责实践呼唤理性问责。正是在这一大背景之下，2009年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《暂行规定》），作为我国第一部能够在全国范围内适用的、为确保问责机制的顺利运转而作出的全方位的专门性规定，它的出台实现了对党政领导干部问责的统一、系统规制。为了确保问责制在我国的良性发展，真正发挥其应有功能，以下三个方面的问题必须得到澄清与解决。

　　

 

 

　　行政问责制的内涵与外延

　　

 

 

　　对问责制的内涵与外延的认识应当充分考虑我国的现实需要，特别是要从我国当前政治体制改革尤其是行政管理体制改革正确定位的角度出发，作出科学界定。

 

　　行政问责制的概念是由“行政”、“问”、“责”以及“制”四个部分组成，其中备受争议是对“行政”以及“责”的理解。其中“行政”是对问责制外延的限定，表明了问责适用的具体对象。实际上，目前对问责制的认识，主要有两种，一种体现为对问责制的泛化使用，认为问责制适用于行政机关所有工作人员，而不仅仅局限于具有一定职务的领导干部，还有一种观点认为问责制应当仅适用于党政领导干部。笔者赞同第二种观点，从某种意义上来说，正是因为问责“剑指”享有领导职务的政府官员，其整肃吏治的功能才具有旺盛的生命力。因为在我国这样一个深受官本位影响的社会里，一旦在实践中发生重大责任事故，领导责任的缺失往往成为普遍的现象，而将问责的对象限定为享有领导权力的政府官员而不是一般工作人员，实际上等于抓住了责任体系中最为关键和核心的环节。正所谓“纲举目张”，因为一般工作人员往往是由上级领导来问责的，只有加强对领导干部的问责才能从根本上敦促领导干部加强对本行政机关的组织领导。

 

　　而对“责任”一词的理解，可以从多种视角进行解读。鉴于政府官员履行职责、承担义务的内容属性将直接决定问责制的具体运行模式，故理论上可以将政府官员的责任分为政治责任、行政责任、法律责任和道德责任四种，这四类责任之间既相互区别，又相互影响和渗透，从而共同形成一个多元复合的责任体系。但这种应然视角下政府官员所承担的责任体系显然无法直接等同于我国现实所需的责任范畴，毕竟任何新制度的产生必须有它独特的价值和蕴意。把问责制作为一种新的责任追究机制引入我国，是为了弥补现有责任追究机制的不足，在法律制度、党纪和政纪之外另辟一个通道，使政府官员行使权力的全过程都能受到强有力的监督和约束，通过推行问责制来解决政府官员负有政治使命却在实践中不向代议机关承担政治责任和道德责任的问题。因此，在我国现实语境中，问责之责任范畴应当突出强调政府官员责任的政治维度和道德维度，即政治责任和道德责任的有机结合，这不仅与中央《暂行规定》中问责之责任范畴相契合，同时这也是与其他法制发达国家相比，我国较为欠缺的责任追究类型。

　　

 

 

　　关于地方二次立法问题

　　

 

 

　　地方二次立法对中央出台的《暂行规定》的贯彻实施既是必要，也为必需，况且我国有关问责立法也已经表现出了“地方立法先行”的立法路径。为了确保问责法律体系内部的和谐统一，如何处理与解决地方二次立法与《暂行规定》的不一致问题，成为确保《暂行规定》有效实施的基本前提。尽管中央出台的《暂行规定》在效力等级上不是法律，但作为中央办公厅和国务院办公厅联合制定的统一问责规定，其为各类问责事件所应当共同遵守的一些最为基础性的准则和制度作出了原则性规定，地方二次立法应当不得突破。故对于《暂行规定》与其生效前制定的规范性文件之间的不一致的，应当适用《暂行规定》的统一规定；而对于《暂行规定》出台后，地方进行二次立法的，应当而且必须符合该规定所确定的基本原则和精神，但如果是为了增强该规定的可操作性而在《暂行规定》基础上所作出的实施性规定，该实施性规定可以得到优先适用，但如果属于补充性规定的，该规定是否有效还应受到“不抵触”原则的约束，即只有在该补充性规定与《暂行规定》的基本原则和基本制度不抵触的情况下，才能得以适用。

　　

 

 

　　从问责法制到问责法治

　　

 

 

　　法律之治已经毋庸置疑地成为现代政治国家主导治理模式，政治话语下的问责制度天然就具备了法治化的现实根基。问责的制度化仅仅是问责发展中的表象需求，将问责机制的核心策略和方法上升为法律并良好实施，才是我国问责机制得以良性发展的归宿。实现对行政官员问责的法律规制，并以国家机器为坚强后盾，发挥法律的内在道德性、强制性以及权威性特质，不仅可以规范并统一现有的地方问责制度，克服问责的盲目性和随意性，同时也可以利用法律所蕴含的程序正义的意旨，来抵消难以在实体层面实现对行政官员问责机制全方位控制的弊端。可见，将我国行政官员问责机制中最核心的技术和方法上升到法律的层面，特别是用程序来保证问责沿着法治的轨道进行，不仅是法律回应问责机制在我国发展过程中现实需求的生动表现，也是推动行政问责规范化、常态化的必由之路。

 

　　但立法上的努力如果仅是让问责的基本构成要素披上一层法律的外衣的话，其意义自然聊胜于无。正如博登海默所揭示的，“只有在法律统治的地方，权力的自由行使才算真正受到了规则的限制”，从问责法制上升到问责法治才是最终目标。在问责法制基础上演进而成的问责法治，属于实质行政法治的范畴，正契合了法治政府下责任政府的真正要义。因此，只有法治视野之下运行的行政问责制度才能发挥其应有的价值和功能，才能将行政官员的责任追究到底，最大限度地保护公共利益。这是我国问责机制得以真正实现规范化和制度化的最终归宿。与此同时，我们也必须为问责机制在中国的法治化积极主动地创造内在条件和外部运行条件，构建明晰的权责划分机制、实现信息公开与政务透明、重塑官员问责文化并增强官员的伦理道德意识，这构成推进问责机制法治化的必要保障。

　　

 

 

　　（作者为法学博士，中国人民大学法学院在站博士后研究人员）