发挥审计“免疫系统”功能 有效防止利益冲突
康鸿飞
内容摘要：利益冲突是客观存在的，是产生腐败的重要根源，但其是可以防止的，建立健全管理和防止利益冲突体系是有效预防腐败、加强廉政建设的关键策略。审计是对权力运行制约和监督的重要手段，是有效防止利益冲突的重要途径，是构建惩治和预防腐败体系的重要组成部分。审计机关作为法定的、独立的经济监督部门，通过发挥其“免疫系统”功能作用，能有效地防止利益冲突的发生。
关键词：审计 免疫系统 利益冲突
孟子曰：“天下之言性也，则故而已矣。故者以利为本。”（《孟子．离娄章句下》），人类的一切进取活动，不论用的是何种名义，从事物本性出发，总是为了更好地满足“人之所欲”，其原动力必定来自利己私心。“人之熙熙皆为利来，人之攘攘皆为利往”，利益追求是客观存在的，但满足欲望、追求利益只要正确因势利导，正确把握公与私、个体与全局、短期与长期利益关系，建立健全约束防范体制机制，并不一定会带来道德的败坏、社会的腐化，反而会促进经济的发展、社会的进步。《论语．里仁》记有孔子的话，子曰：“富与贵，是人之所欲也。不以其道得之，不处也”，“君子爱财取之有道”。古人尚知 “欲而不贪”，循正道以行为宗旨，而当前部分领导干部却在私利与公利发生冲突时，把持不住原则，损公肥私，贪污腐化，走到了国家和人民利益的对立面，堕入了腐败的深渊。从另一层面，也反映了当前反腐倡廉体制的不健全，法律法规的不完善，在监督方面还存在薄弱环节。
一、利益冲突的概念和表现形式
“利益冲突”顾名思义就是指因利益问题产生的矛盾与纠纷，这里所讨论的利益冲突，是从反腐倡廉建设角度分析的，是指国家公职人员在履行职责过程中，由于受到其私人利益因素的干扰，所发生的私人利益与公共利益相冲突的情境和行为。利益冲突是产生腐败的重要根源，管理和防止利益冲突是有效预防腐败、加强廉政建设的关键策略。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确提出要“建立健全防止利益冲突制度”，在十七届中纪委第五次全会上，胡锦涛总书记再次强调：要“建立健全防止利益冲突制度，形成有效预防腐败的长效机制”，这充分体现我党在新形势下，全心全意为人民服务的根本宗旨，从严治党的坚强决心，深入推进反腐倡廉建设的现实需求，为新形势下惩治和预防腐败提供了新的政策思路和工作手段。
目前，“利益冲突”主要表现有：交易型利益冲突，即部分公职人员利用职务之便，直接从利益相关者那里收取实体性的或非实体性的私人利益。这种现象较常见，比如有些官员利用手中的权力，在政府采购、工程招标、人事任免、行政审批等事项中进行权钱交易、权权交易等等。影响型利益冲突，即部分公职人员利用所拥有公共权力的影响力，直接地或间接地实现自己的或亲属的私人利益，典型的如打招呼、递条子给亲属安排工作、给朋友、老乡、同学介绍工程等。转移型利益冲突，即有些公职人员具有公私双重角色，在履行公共事务的过程中，利用公权为自己、亲属或利益相关者将国有资产转移，并逐步转变成私有财产，典型的有自己开公司、兼职、退休后到曾经关照过的单位任职等形式。变相型利益冲突，这种现象较为复杂，即公职人员利用其掌握的权力，表面上是出于公共利益和社会利益目的，实际上是出于个人利益、部门利益或群体利益，而使公共资源个人化、部门化、区域化和行业化。如劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”、滥用公款的“三公消费”、私自设立的“小金库”等等。
防止利益冲突，实际上就是防止公权私用。防止公权私用的关键环节是健全权力运行制约和监督机制，就是让权力在阳光下运行。党的十七大报告中明确指出，完善对领导干部制约监督机制，发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋福利。审计机关依照法律、法规规定的职责权限，经常性地开展对国家机关以及国有企事业单位财政财务收支、政府投资建设项目、领导干部任期经济责任等方面的审计，通过审计对经济运行中不正常现象的揭示，发现苗头性、倾向性问题，并发出警报，起到预防功能；通过审计发现和查处违法违规问题，来揭示体制障碍、制度缺陷和管理漏洞，以保护经济社会运行的安全健康，起到揭示功能；审计不仅要揭露问题，更要对产生这些问题的原因，进行深层次分析，提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议，削除问题发生的根源，提高经济社会运行质量和绩效，推动经济社会全面协调可持续发展，起到抵御功能。审计是国家经济社会运行的“免疫系统”，审计是对权力运行制约和监督的重要手段，审计是有效防止利益冲突的重要途径，审计是构建惩治和预防腐败体系的重要组成部分。
二、审计与防止利益冲突的关系
（一）审计的法定性和独立性，确定了其在防止利益冲突过程中的地位和职责
《审计法》赋予了国家审计机关对国务院各部门和地方各级人民政府及各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督；对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。这明确了国家审计的基本职能就是对国家政府性资金分配、使用的决策权、执行权、管理权和监督权的监督，无论是财政财务收支审计、绩效审计、还是管理审计等，都是对国家政府性资金从不同角度实施的监督，都是对代表人民履行管理国家职能的各个权力部门经济活动的监督。同时法律还赋予了审计监督的独立性，即各级审计机关依法独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，客观地对各级财政财务收支情况、领导干部履行经济责任情况以及相关资金使用情况的真实性、合法性、效益性做出公正的评价。审计机关作为政府的职能部门，审计作为廉政建设的一个重要手段，始终把加强对权利的监督，防止利益冲突当作自己的一项重要职责。例如湖南全省审计机关开展经济责任审计工作10年来，累计完成经济责任审计项目19758个，查出违规资金200.6亿元，管理不规范资金403.5亿元，损失浪费资金11.7亿元；移送纪检监察机关362人、司法机关119人，通过运用经济责任审计成果，共免职794人、降职181人、撤职150人，规范了权力运行，促进了经济社会科学发展。
（二）审计的客观性和建设性，发挥了其在防止利益冲突过程中的“免疫系统”作用
在权力监督制约过程中，组织部门、人事部门、纪检监察部门用传统的定性考核方法难以做出全面科学的评价，而审计以政府及部门、单位财政财务收支为基础，通过对其经济指标完成情况、做出重大经济决策情况、执行国家政策情况和个人廉洁自律情况等的审计，用具体数据和经济指标评价其任职经济责任和工作业绩，能够客观、真实地反映工作实绩和存在的问题；从而改变过去单纯依靠群众举报和依靠组织谈话、偏重表面情况调查等情况，使监督更加深入、客观和科学。开展审计，一是对被审计单位是一次全面“体检”，合法不合法，规范不规范，安全不安全，都会作出客观明确的评价；二是对被审计单位领导人、财务人员及相关人员思想、认识和法制的观念都会产生深刻影响，产生一定的威慑作用，使其明白有所为，有所不为，促进领导干部正确行使手中的权力，依法行政、科学执政、廉洁勤政；三是审计不仅揭示和处理发现的问题，而且要对问题形成原因进行深入分析研究，从深化改革，完善体制、机制、制度方面，提出有针对性的切实可行的建议，治标又治本，促进了制度的完善和机制的健全，防止了类似问题再度发生。譬如在对某县县委书记、县长的经济责任审计中，审计发现该县水利局在没有进行充分论证的情况下，就准备上马一处小水电项目，审计人员对该项目的决策进行了重点审计，对影响生态环境的问题进行预测分析，指出小水电项目在建成后将对周边生态环境、水库移民等诸多方面所带来的影响，并提出合理改进建议，县委、县政府完全采纳，及时进行了整改，并形成制度推广，促进了该县小水电产业和环境保护的协调发展。
三、有效防止利益冲突的审计途径
（一）审计计划安排对接利益冲突的重点领域
审计项目计划安排应当服务大局，围绕政府工作中心，突出审计工作重点，关注重点领域、重点资金、重点部门、重点对象的审计，项目计划出台前，特别是经济责任审计项目提出计划草案时，要主动征求纪检监察机关意见，努力做到项目计划确定更加具有针对性，如开展对重点工程、民生资金的跟踪审计，开展对掌握资金分配权、资产处置权、资本经营权等重点部门负责人的经济责任审计等，使审计与防止利益冲突的工作重点有机结合。
（二）审计组织实施突出防止利益冲突的关键环节
1.对于交易型利益冲突，审计要切入决策环节，重点关注决策的形成过程。审计决策依据是否充分有效；决策行为是否体现民本意识；决策制度是否健全完善；决策程序是否执行到位；决策过程是否合法、民主、科学；决策结果是否落实科学发展观。对重大工程项目决策审计，审计人员可从项目立项入手，通过审查项目立项资料、会议资料，分析这些投资项目是否经过民主科学的决策程序，有无一人说了算；是否严格履行有关审批手续，有无搞重复建设，盲目投资；是否公开招投标，有无按领导授意，指定建设施工单位；是否对投资项目严格监管、注重回报，有无损失浪费和国有资产严重流失。譬如在对某市防洪堤工程审计项目中，审计人员抓住招标过程和工程施工环节，发现该项目进行虚假招标，施工方在投标时，买通了某些领导而使其中标，在施工过程中与监理方串通，虚报工程量，造成工程成本虚增500多万元，将从中获取的部分利益，用来满足某些领导干部的贪欲。
2.对于影响型利益冲突，审计要联系相关信息，重点把握问题产生的相关性。这种事例比较常见，某人在某单位当“一把手”，其亲属则在下属一家单位任职，或往来密切单位任职，在资金安排、交易活动、业务往来上，往往特别眷顾这个有家属任职的单位。对于存在上述现象的单位，审计人员就要注意收集相关信息，通过调查、询问了解领导干部的相关关系情况，绘制关系网图，采用对比分析方法，揭示存在问题与领导干部关系网的利益关系。譬如某企业在深圳的7处房产由该企业董事长的胞弟管理，审计人员在审计过程中，认为可能存在管理漏洞，进一步到深圳调查后，发现3年造成资产流失62.8万元。
3.对于转移型利益冲突，审计要延伸有关单位，重点追踪资金利益去向。2010年审计机关在对某国有企业集团董事长进行经济责任审计过程中，审计人员发现，2002年该集团成立了一家国有控股、部分中层以上领导人员参股的公司，通过股权转让，到2009年这家公司国有股权完全退出，成为由该董事长为最大股东的私营公司，该公司经营业务与集团公司完全重叠，利用其与集团人才和业务上的关联，侵占集团的资源和市场，大量有利润的业务都交由该公司做，风险则由集团承担，集团还为其提供资金和为其贷款担保4262万元，转让国有股权时未进行评估，导致国有股权低价转让给个人。这是一例明显的转移型利益冲突，该董事长临近退休之时，通过股权转让的方式，将国有资产一步步转到其私企名下，造成公共利益的重大损害。对于转移型利益冲突，审计人员要特别关注领导人员的兼职和退休后的任职情况，将兼职与任职的单位关联起来，追踪资金利益流，揭露这种以权谋私的腐败行为。
4.对于变相型利益冲突，审计要揭开虚假面纱，重点揭露问题存在实质。新形势下领导干部利用职务之便谋取不正当利益的问题比较复杂，近几年权钱交易的形式呈现出多样化、隐蔽化的特点，如某些领导干部为增加个人政绩，搞不切实际的“形象工程”；为集聚人气、拉帮结派不惜滥用公款，超出“三公”标准；为小团体利益截留挪用公款，私设“小金库”等等。审计人员要透过现象看本质，通过走访调查，揭开隐藏在“合理”面纱下的“不合法”本质。譬如在对某市市长的经济责任审计中，审计人员通过实地走访了解，发现该市的步行街属不切实际的“形象工程”、“政绩工程”，阻碍了该市的交通，给老百姓的出行带来很大不便。在对某集团审计过程中，审计发现该集团部分领导打着“为干部谋福利，调动干部积极性”的幌子，将库存产品处置收入、房屋出租收入、虚列开支套现收入等共计1150.24万元，存放于13本私人存折中，用于部分领导人员开支。
（三）审计成果运用融入防止利益冲突的体制格局
防止利益冲突是防腐倡廉建设的核心内容，从一定意义上讲，反对腐败的过程就是防止利益冲突的过程。作为预防和惩治腐败体系的重要组成部分，审计监督与纪检监察监督，在监督手段上可以做到优势互补。审计强化了纪检监察的监督力度，为纪检监察部门查处大案要案提供了科学、可靠的依据；而纪检监察部门的信访制度和举报制度等等监督手段，又为审计部门查处经济案件提供了线索。因此，将二者有效结合起来，形成整体合力，有利于进一步加大监督的作用，扩大成果。
1. 建立健全协调配合机制，发挥惩防体系的整体合力
1. 建立健全协调配合机制，发挥惩防体系的整体合力
目前，审计监督与纪检监察机制结合主要体现在，《审计法》中明确的审计移送制度，为协调开展领导干部经济责任审计工作，各地成立的经济责任审计领导小组或联席会议制度，以及为落实审计发现问题整改，成立的审计督查整改联席会议制度等等。而部分基层纪检监察机关对经济责任审计联席会议的主要职能、做法等认识不统一，在重视和利用审计成果方面的作用也不尽如人意，成员单位协调配合机制不够完善，审计中发现和反映的一些重大违纪违规问题由于受各种因素的影响，有关责任人没有得到及时的查处，没有与领导干部的升迁、奖惩紧密相联系，有关事项没有充分整改到位，影响了审计结果的运用，审计监督的作用没有得到有效发挥，审计影响力受到了削弱。各级纪检监检机关应加强与审计机关的协调配合，建立健全联系沟通机制，将审计发现的一般违规问题作为干部诫勉谈话的主要内容；将审计发现的严重违规违纪问题作为督查办案的重要线索；将审计的结果报告纳入干部廉政档案；将干部群众举报的需要审计查实的信息资料及时反馈给审计机关进一步审计查实；适时召开有关联席会议，听取审计机关的意见；需要还可以参与重大审计项目的实施过程，弥补审计机关在监督手段上的不足，提高效率，扩大成果，惩防并重，发挥整体合力。
2. 加大审计结果公告力度，提高审计透明度
实行审计结果公告制度，有利于增强审计的透明度，扩大审计的影响力，有利于发挥审计监督在防止利益冲突工作中的威慑作用。《审计法》规定除了涉及到国家秘密和商业秘密外，审计结果均可以公告。但由于各种原因，地方审计机关公告审计结果制度未能得到全面落实，审计的监督职能受到了削弱，审计的权威性和实效性也受到了影响。因此，审计机关要加强与纪检监察、组织人事部门的工作联系，强化审计成果转化的时效性。审计机关要按照有关法律法规，对审计中发现的领导干部违纪违规问题要及时通报或移送，以便为纪检监察和组织人事部门对干部的管理和监督提供依据，及时处理贪污腐败问题。审计机关要在审计结果的处理上进一步加大审计公告力度，健全向社会公布结果的机制，完善信息披露制度，扩大信息披露范围，提高信息披露的质量，对群众关注的影响较大的审计项目，要充分利用新闻媒体，使重大的审计决定、审计建议等在巨大的舆论压力下得到落实，使群众监督和舆论监督在提高审计质量、降低审计风险、督促落实审计决定等方面发挥更大的作用。通过审计公告制度的实行，使掌握权力的领导干部感到压力，在遇到利益冲突时“三思而后行”，促使其更好地运用手中的权力为人民谋利益，切实发挥审计“免疫系统”的功能作用。（作者系湖南省审计厅经济责任审计一处副处长）
参考文献：
1.《防止利益冲突与廉政建设研究》 庄德水
2. 《建立防止利益冲突制度体系》 江金权
3. 《深化经济责任审计 完善权力监督制约研究》林昌勋等
分享到微信朋友圈
x
打开微信，点击底部的“发现”,
使用“扫一扫”即可将网页分享至朋友圈
使用“扫一扫”即可将网页分享至朋友圈
