□ 毕雁英

　　在政府监管中，标准的重要价值在于：它架起了法律与科学之间的桥梁；提高了行政决定过程的公开性与结果的准确性；为规范和控制行政裁量权提供了工具。

　　标准的制定与监管，近年来已成为政府监管领域的一个焦点问题。在一系列行政管理事件背后，不约而同都浮现出监管标准的问题。例如，由于我国成品油标准的缺失，使国产汽、柴油质量远远落后于环保需要，也使既定的汽车排放环保标准虽然出台了多年，但却不能按时实施；举国关注的中国生乳标准是否过低的争论，使国人担心每天喝下的国产牛奶是否于健康不利，乃至蜂拥去境外购买国外乳制品……而更多的食品安全监控标准或尚无规定，或无法检测。这些事件使人们对社会环境的信任逐渐消减，进而必然导致对政府行政管理能力和水平的信任度下降。

　　标准的价值

　　当科技发展能够为社会秩序、安全和健康的需求提供更具体的支持时，一切生产活动、社会活动都被赋予了特定的衡量标准，优劣高下通过标准的衡量得以明确。标准已成为社会管理的重要工具，为现代行政国家的硬件运转提供重要的“系统软件”。

　　从技术意义上说，标准是一种以文件形式发布的统一协定，其中包含可以用来为某一范围内的活动及其结果制定规则、导则或特性定义的技术规范或者其他精确准则，其目的是确保材料、产品、过程和服务能够符合需要。在对安全和可靠性要求较高的领域，标准成为最重要的管理手段。

　　在经济学中，研究技术标准的目的在于其对国家经济发展的长期促进作用。在政府监管中，标准的重要价值在于：它架起了法律与科学之间的桥梁；提高了行政决定过程的公开性与结果的准确性；为规范和控制行政裁量权提供了工具。作为管理工具，标准一般具有约束力，是政府监督社会主体行为是否合法的依据；作为控制行政裁量权的工具，标准为行政机关及其工作人员确立了行为规范，划出了作为与不作为的界限；标准也是监督行政权最好的量化手段，以及保障行政相对人权益的重要依据。 ?标准的制定主体与效力属性

　　在我国，国家标准由国务院标准化行政主管部门制定，行业标准由国务院有关行政主管部门制定，企业生产的产品没有国家标准和行业标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据，并报有关部门备案。

　　行业标准和企业标准等非强制性标准尽管不属于传统法律（硬法）的范畴，但因非强制性标准具有公共性而区别于私人契约，并反映了公共自治组织的共同意志，尤其体现了行业自律性规则的特点；尽管非强制性标准不是由国家传统立法机关制定的，但社会的普遍认同赋予了其作为行为规则的正当性；尽管没有国家强制力做后盾，但标准的科学性和效率性极大地鼓励了社会公众对其的选择适用。非强制性标准的上述特点体现了软法的典型性效力特点——不依赖于国家强制力的保障而得以实施。而软法的这种效力作用机制主要来源于利益导向的影响。

　　非强制性标准的设置契合了现代国家行政管理制度改革创新的需要。我国正在从管制型、控制性政府向服务型政府转变，服务型政府带来的不仅是社会组织框架和政府组织运作的转变，也需要政府管理理念的转变，逐渐从单一的“命令—控制”管理模式转变到强调综合、多元、非强制手段并用，既有强制性的管理标准也有推荐型的管理标准。应当充分利用标准自身的兼容性，在社会管理标准体系中的重要领域设置强制性标准，在其他领域设置推荐性标准，辅以经济激励等手段，实现社会管理目标。

　　这种现象体现了软法硬法效力的镶嵌效应，尽管非强制性标准本身没有强制性，不是硬法；但是一旦国家通过法律规范把遵守和执行技术规范确定为法律义务，技术标准则成为法律规范，成为法律规范所规定义务的具体内容，即成为法律规范的有机组成部分，便可以作为行政执法和司法的依据。?标准规制的完善

　　标准的制定程序是决定标准质量及效果的最重要因素。目前的标准制定仍有亟待完善的方面，既需要通过进一步修改《标准化法》等法律法规来解决，也需要充分利用现有法律环境的条件，通过改善标准的制定环境和制定技术等方式进行立竿见影的改进。

　　一是必须提高制定国家标准和行业标准的透明度，确保利益相关者不受损害。

　　二是进一步细化标准制定程序，既重视决策，也重视决策咨询过程，防止把标准制定成少数专家闭门造车的结果。所以，从完善标准体系的角度看，首先，要系统规划标准的制定主体。这是根本解决我国标准交叉、冲突的基础，修订现有标准，解决标准老化、交叉与冲突等问题，构建科学、统一、权威的标准体系，明确哪些标准需要由行政机关制定，哪些标准更适合交由社会主体自治规定。其次，必须加强对相应领域标准的基础研究，逐步形成科研发展与标准研究的同步，科技成果转化与标准制定的同步，为社会管理建立基础性的标准体系。再次，也要赋予一些特定标准以刚性的效力，保障那些重要标准的现实执行力。

　　标准必然跟随实践而发展。当标准落后于实践，实践否定了标准的准确性后，应赋予行政相对人和社会公众提起修改建议乃至启动损害赔偿、救济程序的机制。但是当标准具有强制性时，就具有一般行政行为的定位，就会对行政相对人权益产生实际影响，自然应当提供救济机会。只是由于目前我国对抽象行政行为尚未启动诉讼救济机制，而只能部分地通过行政复议来审查其合法性。

　　基于强制性标准的不可或缺性，制定强制性标准应成为政府或行业组织的法定义务。如发现强制性标准有缺漏，政府和行业组织应积极采取措施，在可行性条件下，在合理期限内履行职责，制定相应标准，或者及时对标准进行修改，保障社会公众的健康和安全，保证社会管理有法可依、标准合理，否则应根据行政不作为的具体情况追究主管机关的法律责任。

　　（作者为国际关系学院法律系副教授）