基层行政效能问责浅析
宋可文
近年来，我国各级政府为加强机关效能建设，打造“阳光政府”，对行政效能问责进行积极探索和有益尝试，形成一些好的做法。基层各部门“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象有了改观，政府的执行力和公信力得到了提高。笔者对当前基层效能问责的现状进行了调研，现结合工作实际对基层行政效能问责中存在的问题及解决的对策谈谈自己的看法。
一、基层行政效能问责普遍存在的问题
（一）责任不明、体制不畅。一是按现行的人事管理体制，垂直管理部门的人事任免、调离岗位等不受当地人事劳动部门的管辖，这给责任追究带来一定的难处。即使是可以管辖的对象，调离岗位、免职等处理还是需要通过人事、组织部门或其原单位来执行。由于多了一套程序，产生执行不到位，不了了之等情况。二是监察的对象范围狭窄，有些直接责任人并不是监察对象，《监察建议书》、《监察决定书》等监察手段无法适用。三是对行政乱作为、慢作为、不作为和破坏发展环境的违法违纪案件缺乏深入的调查和科学的分析，不能正确区分责任主体应承担的责任，以致出现了集体责任与个人责任、直接责任与间接责任、主要领导责任与重要领导责任等互相混淆的问题；四是行政职责划分不明，不便追究责任。有的地区和部门没有很好地进行责任分解，责任不明确，出了问题要追究责任时，不好确定对谁进行追究。
（二）定性不准、追究失衡。一是对行政效能问责的理解模糊。把行政效能建设的责任追究当成“万能”，用效能建设责任制代替所有的责任制，明明不是效能建设方面的问题，却硬要按效能建设方面的追究条款去套；有的在认定责任时，分不清不作为与乱作为、不认真履职与工作失误的界限，严重影响行政效能问责的准确性和公正性；二是问责的主动性不强。由于存在认识上的不足，有的对行政效能问责案件视而不见，没有组织力量予以调查，上级督办也故意回避，甚至还掖着、藏着，在量纪方面避重就轻，故意从轻处理了事；三是责任追究出现随意性。对责任追究案件的立案、检查、处分决定的作出都没有规定具体的程序，使行政效能问责案件在查处时出现随意性，领导重视的案件就追究，领导不重视的案件则往往不予追究。四是少数垂直管理部门是行政效能问责的真空地带，出了问题，地方管不了，上级行政主管部门基于部门利益的考虑，往往大事化小、小事化了，连违纪违法的当事人都不进行严肃处理，根本谈不上对效能建设方面出现的问题进行责任追究。
（三）领导缺失、追究不严。有的领导干部对行政效能问责的重要性缺乏足够的认识，认为行政效能问责是“小题大做”，出了问题，只要上级不过问，就不认真追查，不作处理；有的碍于“情面”或者害怕得罪人，心慈手软，避重就轻，敷衍过“关”；有的单位包庇袒护被追究者，故意把行政处理与组织处理区分开来，以行政效能问责代替党纪处分，影响了行政效能问责的严肃性和权威性。
（四）宣传不够、氛围不浓。就湖南而言，一是《湖南省影响机关效能和损害经济发展环境行为暂行处理办法》虽然今年3月就已经出台，但认真组织学习和研究的基层单位和部门还比较少，笔者在走访中甚至发现一些机关工作人员竟然不知道有这么一个办法。二是在我国官本位思想长期存在，使得很多官员思想深处依旧是官主民仆、官贵民贱、官贤民愚，也就造成了官员没有问责的习惯，老百姓因为“畏官”“惧官”心理，而缺乏问责的勇气，从而缺少了行政效能问责文化的根基与氛围。
二、解决上述问题的对策
为进一步落实行政效能问责制度，发挥好行政效能问责的重要作用，笔者根据工作实际，提出以下几点对策建议：
（一）强化问责意识
行政效能问责制能否真正得到落实，很大程度上取决于各级各部门公务人员特别是领导干部的责任意识如何，责任意识强，就会自觉维护制度的严肃性，敢于真抓实究。反之，就会出现“只挂帅不出征”的现象。为此，必须采取有力措施，广泛深入地开展学习宣传，提高广大干部的思想认识。一是严格要求各部门、各单位的干部要认真学习行政效能建设的相关文件，消除思想认识上的误区，树立正确的思想观念。二是加大宣传力度。利用会议、文件、简报、电视、网络等媒体广泛宣传行政效能建设的重要性和实践意义，形成舆论，达到“查案一件、教育一片”的目的。通过这些工作，不断增强各级机关干部的责任意识，明确抓好行政效能问责是创优发展环境、提高机关效能的关键，营造良好的行政效能问责氛围。
（二）依法依规问责
严格执行行政效能问责，前提是必须明确行政效能问责的主体、范围、形式、措施以及程序，这样才能使办案人员依法依规，公平、公正处理。一是明确问责范围。根据目前行政效能中存在的普遍问题，明确行政效能问责的范围，让行政机关及其工作人员明白哪些行为是要受到追究的。二是明确问责主体。明确行政投诉中心和各级各部门投诉机构为实施行政效能问责的主体，并赋予其明确的职责。三是确定问责方式。行政问责应当坚持实事求是、错责相当、教育与惩戒相结合的原则。根据不同过错可以采取责令限期整改、告诫、公开道歉、通报批评、取消评比先进的资格、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格、免去职务直至责令辞职、除名解聘或给予行政纪律处分、移送司法机关依法处理等多种问责形式。四是明确问责程序。应严格依照法规规定、规章制度规定的程序给予当事人行政效能问责，做到有理有据，程序合法。
（三）严肃问责手段
提高监察对象的工作效能是机关效能监察工作的最终目的。但是，严格行政效能问责，是加强效能监察工作不可缺少的手段。严格适用行政效能问责追手段，主要应从以下几方面入手：一是依法依规问责。以《中国共产党党内监督条例（试行）》、《行政监察法》、《公务员法》及地方性法规为准绳，做到宽严适度，处理恰当。二是严格区分责任。在责任追究中要正确界定主观责任和客观责任，要弄清是故意还是过失，要区别是失职渎职还是工作失误，要分清主要领导责任还是分管领导责任，根据不同责任区别处理。三细化问责方式。责任追究工作还应依据问题的性质和情节采用不同追究方式，对调查中发现的一般性问题可及时采取责令整改、《处理建议书》等方式向被投诉单位指出，以利于问题的解决；对存在苗头性、倾向性问题的干部可采取口头效能告诫或书面效能告诫的方式；对影响机关效能的行为，情节较为严重的，对有关责任人员或单位给予通报批评；对打击报复调查人、检举人或向企业、个人乱摊派、乱收费、乱罚款，造成严重后果的，采取免职的方式；对于机关工作人员工作不负责任、不履行或不正确履行职责、玩忽职守导致损害管理和服务对象合法权益造成恶劣影响的，则移交给纪检监察机关和组织部门对其进行处理。
（四）加强文化建设。问责文化建设是完善问责制的思想基础。就目前而言，笔者认为各级政府除了加大宣传力度之外，更要加强对公务员及机关工作人员的问责教育，提高他们对问责制的认识。（作者系湖南省新田县纪委副书记、监察局局长）
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