邝主生
    随着城镇化进程的加快，城市面貌发生了巨大变化，一座座高楼拔地而起；一条条高速路横穿南北；一大批公共设施应时而生……但与此同时，在这飞速发展的城市规划罗盘背后也隐藏着巨大的商业机会和利润空间，个别规划建设系统的官员（海南三亚市规划局原局长曾清泉、重庆市原规划局局长蒋勇、胡星等三任昆明市规划局长等）在行使公共权力的道路上，没能抵挡住金钱和美色的诱惑，纷纷倒在了城市规划的“权力寻租”下。

    （一）行政权力不当介入，容易产生权力寻租。一些党员领导干部违反法律、法规、规章或者议事规则，利用职务上的影响，向相关部门或者有关人员以指定、授意、暗示等方式插手干预城市规划，干扰正常监管、执法活动。部分领导干部为显示自己的权威，以召开常务会议的名义，以会议纪要和领导批示形式修改城镇总体规划，从而，来一个领导，城镇规划就要修改一次，缺乏规划法规严肃性。有些规划主管部门领导利用这种空挡，寻找权力租金。

    （二）规划审批自由裁量权过大，容易导致权力寻租。规划审批过程中的权力寻租行为主要利用自由裁量权，擅自修改控规以达到权钱交易的目的。擅自修改控规主要集中在两个方面：一个方面是擅自提高容积率。容积率越高，建筑面积越大，对于经营性土地而言，房地产开发商利润就越多。一些开发商往往拿到土地后便谋求通过不正当手段，修改规划方案，提高容积率。如重庆市规划局用地规划管理处原处长陈明收受贿赂后，为多位地产商所开发的项目调增容积率。另一方面是改变土地使用性质。随意修改规划，改变土地使用性质，如将绿地、公共服务设施等用地调整为商业、居住用地，为开发商谋取利益，也成为规划系统腐败案中十分普遍的现象。

    （三）规划系统内运作的“关门规划”，容易滋生权力寻租。所谓 “关门规划”，就是只在系统内部循环，而忽视面向社会进行公开和充分论证，公众没有知情权、参与权、表达权和监督权，主要体现在：一是擅自审批规划资质等级，如重庆市原规划局局长蒋勇为重庆嘉汇置业顾问有限公司（本身不符合申请规划编制丙级资质，且没有专职或兼职的规划编制人员在该公司工作过），从市规划局编制处取得了丙级城市规划资质等级。二是擅自审批规划方案，如海南三亚市规划局原局长曾清泉利用项目报建审批权，故意拖延时间，彰显权威，收受贿赂，两年时间擅自审批四个上亿资金的项目规划方案。

    （四）既得利益团体的形成，促使权力寻租延伸。规划权力寻租活动连锁反应和长期作用，就会形成各种互相联系的既得利益团体。这些利益团体为维护自身利益，不断拓展寻租范围，从而形成寻租社会的自我增长机制或扩张机制。而扩大的管制必将带来更大范围和更深程度的权力寻租，产生恶性循环。

    产生的原因及其分析

    （一）放松素质修养，腐朽思想恶性膨胀。我们在调研中发现有较多的基层单位对抓好党员干部的政治理论学习、法律法规教育和廉政文化教育落实不到位，学习教育流于形式，遇到上级检查时才匆匆忙忙组织人员办专栏、补记录、抄笔记。一些领导干部没有很好处理工学矛盾，对学习政治理论不感兴趣，不注重世界观的改造。当各种利益诱惑时，就产生了攀比心理、失衡心理和侥幸心理，利己主义和私欲贪欲膨胀，把理想信念全部抛到脑后。从近年来报道的城市规划建设领域腐败案件中可以发现，大部分腐败分子放松素质修养，腐朽思想恶性膨胀，最后走向腐化堕落。由于不注重素质修养，他们在生活上迷恋灯红酒绿，大搞以权谋色，权色交易；由于不注重素质修养，他们滥用项目立项、规划审批职权，把人民赋予的自由裁量权当作为个人谋取私利的工具；由于不注重素质修养，他们热衷于吃喝玩乐、“三公消费”，经受不住“糖衣炮弹”的侵蚀，登上了开发商或承包商的“贼船”。

    （二）权力运行不够规范，机制体制不够完善。由于对地方领导的规划权缺乏强有力的制度约束，致使城镇规划随意和不科学的问题非常突出。在很多城市，规划朝令夕改，建设杂乱无章。在城市建设中，当地的领导常常通过打招呼、批条子、“特事特办”等方式，变更城市规划，使城市规划服从具体的建设项目。城市规划制定、运行中的诸多漏洞，给企业和地方领导的“权钱交易”留下了空间，使城市规划“权力寻租”成为可能。在这种形势下，城乡规划管理部门的工作，必然面临着极其复杂的局面。《城乡规划法》对于控规的编制、审批、修改等作了十分严格的规定，并确定了完整的监督机制。但在实际中，法律的有关规定还没有完全落实，控规从制定到实施仍然存在不少问题。一是有些城镇虽然已编制控规，但是深度不够、质量不高，导致规划本身的科学性、操作性、适应性不强，难以作为土地开发的依据，为调整规划埋下伏笔。二是规划法规过于原则化，为规划管理留有较大的自由裁量权，给不能严格自我约束的规划管理人员违法牟利留下了余地。三是控规的制定和修改程序仍不规范。一些地方政府领导对规划的法律严肃性认识不足，干预较多，导致规划的制定与修改都表现出很大的随意性，有些地方甚至仍然存在以领导批示、会议纪要等形式代替法定审批程序的现象。城乡规划编制过程中，大部分是“关门规划”，不注重听取专家和公众意见，专家审查和公众参与流于形式。四是现有的监督机制存在漏洞。规划部门制定了规划公开公示的办法，但实际上并没有充分发挥监督的效果。从内部看，信息缺乏沟通，对于法定规划审批程序的严格执行缺乏有效制约和监督；从外部看，透明度不高，审批公开不够，行政权力的行使没有受到社会的有效监督，使得“暗箱操作”和权力寻租行为有机可乘。  

    （三）权力过于集中，惩治力度不够。在实际工作中，城镇规划权力主要集中在党政一把手和规划局长的手中，如果监管不到位，就容易产生腐败行为。当前，面对纪委书记在党委书记的领导下工作的现实，纪委监督“一把手”的功能显得苍白无力。由于体制机制存在的弊端，城市规划领域监督乏力，存在着上级监督太远、同级监督太浅、下级监督太软、法律监督太晚的问题，使得监督在相当程度上依靠自我约束。在惩治方面，由于违纪违法案件取证必须一人一证，调查取证难，只要情节不是特别严重，一般处罚处分就低不就高，有的甚至因证据不足逃脱法律制裁。另外，违规成本较低，而追究的成本较大。所有这些，都容易导致少数规划领域领导干部权力失控，行为失范，监督失灵，灵魂丧失。（作者系新田县纪委干部）