遏制城镇规划领域权力寻租
随着城镇化进程的加快，城市面貌发生了巨大变化，但与此同时，在飞速发展的城市背后隐藏着巨大的商业机会和利润空间，一些规划建设系统的官员在行使公共权力的道路上，没能抵挡住金钱和美色的诱惑，纷纷倒在了城市规划的权力寻租下。
一、存在的主要问题
（一）行政权力不当介入，容易产生权力寻租。一些党员领导干部违反法律、法规、规章或者议事规则，利用职务上的影响，向相关部门或者有关人员以指定、授意、暗示等方式插手干预城镇规划，干扰正常监管、执法活动。部分领导干部以权谋利，以召开常务会议的名义，以会议纪要和领导批示形式修改城镇总体规划和控制性详细规划。更有甚者，一个地方来一个新领导，城镇规划就要修改一次，缺乏城镇规划编制严肃性。有些规划主管部门领导和开发商利用这种空挡，寻找权力租金。
（二）规划审批自由裁量权过大，容易导致权力寻租。规划审批过程中的权力寻租行为主要利用自由裁量权，擅自修改控制性详细规划以达到权钱交易的目的。擅自修改控制性详细规划主要集中在两个方面：一个方面是擅自提高容积率。容积率越高，建筑面积越大，对于经营性土地而言，房地产开发商利润就越多。一些开发商往往拿到土地后便谋求通过不正当手段，修改规划方案，提高容积率。如重庆市规划局用地规划管理处原处长陈明收受贿赂后，为多位地产商所开发的项目调增容积率。另一方面是改变土地使用性质。随意修改规划，改变土地使用性质，如将绿地、公共服务设施等用地调整为商业、居住用地，为开发商谋取利益，也成为规划系统腐败案中十分普遍的现象。
（三）规划系统内运作的“关门规划”，容易滋生权力寻租。所谓 “关门规划”，就是只在系统内部循环，而忽视面向社会进行公开和充分论证的规划，公众没有知情权、参与权、表达权和监督权，主要体现在：一是擅自审批规划资质等级，如重庆市原规划局局长蒋勇为重庆嘉汇置业顾问有限公司（本身不符合申请规划编制丙级资质，且没有专职或兼职的规划编制人员在该公司工作过），从市规划局编制处取得了丙级城市规划资质等级；二是擅自审批规划方案，如海南三亚市规划局原局长曾清泉利用项目报建审批权，故意拖延时间，收受贿赂，两年时间擅自审批四个上亿资金的项目规划方案。
（四）既得利益团体的形成，促使权力寻租延伸。规划权力寻租活动连锁反应和长期作用，就会形成各种互相联系的既得利益团体。这些利益团体为维护自身利益，不断拓展寻租范围，从而形成寻租社会的自我增长机制或扩张机制。而扩大的管制必将带来更大范围和更深程度的权力寻租，产生恶性循环。
二、产生的原因及其分析
（一）放松素质修养，腐朽思想恶性膨胀。调研中发现一些基层单位对党员干部的政治理论学习、法律法规教育和廉政文化教育落实不到位，学习教育流于形式，遇到上级检查时才匆忙组织人员办专栏、补记录、抄笔记。一些领导干部对学习政治理论不感兴趣，不注重世界观的改造。当各种利益诱惑时，就产生了攀比心理、失衡心理和侥幸心理，利己主义和私欲贪欲膨胀，把理想信念全部抛到脑后。从近年来报道的城市规划建设领域腐败案件中可以发现，大部分腐败分子放松素质修养，腐朽思想恶性膨胀，最后走向腐化堕落。由于不注重素质修养，他们在生活上迷恋灯红酒绿，大搞以权谋色，权色交易；由于不注重素质修养，他们滥用项目立项、规划审批职权，把人民赋予的自由裁量权当作为个人谋取私利的工具；由于不注重素质修养，他们热衷于吃喝玩乐、“三公消费”，经受不住“糖衣炮弹”的侵蚀，登上了开发商或承包商的“贼船”。
（二）权力运行不够规范，机制体制不够完善。由于对地方领导的规划权缺乏强有力的制度约束，致使城镇规划随意和不科学的问题非常突出。《城乡规划法》对于控制性详细规划的编制、审批、修改等作了十分严格的规定，并确定了完整的监督机制。但在实际中，法律的有关规定还没有完全落实，控制性详细规划从制定到实施仍然存在不少问题。一是有些城镇虽然已编制控制性详细规划，但是深度不够、质量不高，导致规划本身的科学性、操作性、适应性不强，难以作为土地开发的依据，为调整规划埋下伏笔；二是规划法规过于原则化，为规划管理留有较大的自由裁量权，给不能严格自我约束的规划管理人员违法牟利留下了余地；三是控制性详细规划的制定和修改程序仍不规范。一些地方政府领导对规划的法律严肃性认识不足，干预较多，导致规划的制定与修改都表现出很大的随意性，有些地方甚至仍然存在以领导批示、会议纪要等形式代替法定审批程序的现象。有些地方在城乡规划编制过程中，大部分是“关门规划”，不注重听取专家和公众意见，专家审查和公众参与流于形式；四是现有的监督机制存在漏洞。规划部门制定了规划公开公示的办法，但实际上并没有充分发挥监督的效果。从内部看，信息缺乏沟通，对于法定规划审批程序的严格执行缺乏有效制约和监督；从外部看，透明度不高，审批公开不够，行政权力的行使没有受到社会的有效监督，使得“暗箱操作”和权力寻租行为有机可乘。
（三）权力过于集中，惩治力度不够。在实际工作中，城镇规划权力主要集中在党政一把手和规划局长的手中，如果监管不到位，就容易产生腐败行为。由于体制机制存在的弊端，城市规划领域监督乏力，存在着上级监督太远、同级监督太浅、下级监督太软、法律监督太晚的问题，使得监督在相当程度上依靠自我约束。在惩治方面，由于违纪违法案件取证必须一人一证，“一对一”，调查取证难，只要情节不是特别严重，一般处罚处分就低不就高，有的甚至因证据不足逃脱法律制裁。此外，违规成本较低，而追究的成本较大。所有这些，都容易导致少数规划领域领导干部权力失控，行为失范，监督失灵，灵魂丧失。
三、对策建议
（一）要在 权力“集中点”上加大监管力度。权力寻租就是围绕权力产生危害社会的行为 。规划权力“集中点”主要体现在规划审批上，要遏制规划领域的权力寻租，首先就要在规划审批权上出重拳，用实招。一是要从源头和细节上治理，贯彻执行《廉政准则》。源头上的治理就是要建立规划系统领导干部财产申报备案制，规定申报内容，在同级政府和上一级主管部门备案，在网络上公布，让掌握规划审批权的人员自觉接受领导和群众的监督，让规划审批人员没有利用权力寻找租金的机会；细节上的治理就是将一些道德规范进行法制化，让一些道德行为由道德范畴转为法制范畴，从而规范道德行为；二是要切断权力寻租链条，防止既得利益团体的形成。一方面，把资源配置权从规划权力手中分出来，还给市场，以市场规律办事。政府投资或以国有资金为主体投资的建设工程项目，实行“规划、投资、建设、管理、使用”五分离的管理体制。对于经营性的政府投资工程，实行市场化、产业化的运作方式。以适应社会主义市场经济的要求，从源头上铲除领导干部干预插手城镇规划的土壤；另一方面，对规划审批人员和规划设计人员进行分开，避免个别人员在同一个项目的规划审批上既当“运动员”，又当“裁判员”；第三个方面，对规划资质等级和规划方案审批权进入中介评估，实行“招、拍、挂”，规划行政主管部门只对中介评估机构进行监督管理。
（二）要在改革“交汇点”上理顺关系。经济学家吴敬琏指出：“哪里有垄断、特权和管制，哪里就有‘租金’”；“腐败是政府干预经济的外在产物，对经济的控制越多，腐败也就越多”。因此，要铲除规划领域腐败赖以存在的基础，就要在政府机构改革中，进一步理顺各种关系。一是要将行政职能和服务职能分开，即将规划审批与规划设计两个方面职能分开。将规划审批列入行政编制范畴，实行公务员管理；规划设计列入事业编制范畴，进行服务性收费，实行企业化管理。二是要尽量减少规划审批手续，限制行政许可。减少规划审批手续集中表现在：精简审批部门，减少审批关卡。坚决杜绝将一些服务性收费项目、罚没项目列入规划审批的前置条件。三是严格把关规划行政人员的准入。对进入规划领域从事行政审批的工作人员要进行政审或严格按照公务员的管理办法进行考试考核。要进行岗前教育，对刚刚走上规划行政的人员，在上岗之前，进行廉政谈话和预警提示，重申规划政策法规和纪律规章，提前打好“预防针”。
（三）要在监督“乏力点”上加强惩治。权力监督力度越大，权力寻租几率越小；权力监督层面增多，权力寻租的可能性就少。要从根本上遏制权力寻租行为，还得下决心进行机制体制改革。一是坚持与党风廉政建设责任制落实、优化经济发展环境、效能建设相结合的原则，要建立遏制城镇规划领域权力寻租工作考评体系，使各级对规划领域权力寻租有何特征、如何定性、怎样裁量等有所遵循，有所把握，为遏制权力寻租行为提供有力支撑。二是要进一步抓好建设领域突出问题的专项治理工作。结合城乡规划督察、城乡规划效能监察和容积率专项治理等工作，严肃查处贪污贿赂、失职渎职、滥用职权等各种违法违纪案件，重点查处借审批建设项目规划、核发城乡规划“一书三证”的权力谋取私利等行为，适时要进行典型案例曝光，加强警示教育。三是要将规划系统内的“关门规划”转变为“开门规划”，使规划行政行为的每一个环节都置于监督之下，接受社会和群众的监督。与此同时，强化上级对下级的监督职能和意识，严格对领导责任的追究。四是尽快制定《反贪污贿赂法》。
（四）要在政府“公信点”上认真履职。政府公信作为一个体系，涉及到许多方面，并通过政府行为表现出来。规划建设作为政府的组成部门，其行为就代表政府的行为，就应站在“政府公信”的高度上认真履行职责。一是规划部门在行使行政权力的同时，要强化行政责任，改变部门争权推责、滥用权力以致政出多门，所辖区无所适从的情形。二是要加强政策协调，切实发挥行业主管部门的全覆盖管理作用。三是要加强党风廉政责任制建设。要结合《中国共产党章程》,制定有力措施，做好责任分解工作，加强检查考核，切实落实党风廉政建设责任制。四是要依法行政，维护法律的严肃性。在城镇总体规划修编和调整详细控制性规划时，要严格按照法律规范和法定程序操作，杜绝以领导批示或会议纪要等形式干预城镇规划审批工作。
（五）要在法律“滞后点”上加快提速。目前，我国在规划领域的法律存在些局限性，法律过于原则化，规划审批存在较大的自由裁量权，给权力寻租留下了余地，完善其法规势在必行。一是要根据《城乡规划法》和有关文件的要求，制定具有可操作性的程序性制约规定。二是要制定严格控规调整的法定原则和程序。①强调控制性详细规划制定和修改的法定程序和明确需修改控制性详细规划的情况，以及修改规划必须严格遵循的法定程序；②推行规划委员会集体研究制度，保证城乡规划编制和修改的科学性和民主性；③强调控规工作的政府主导性，杜绝土地“招、拍、挂”后修改规划的随意性；④强调规划竣工验收要求和对违规建设处罚原则，杜绝以罚代拆或以少罚代重罚的自由裁量权；⑤强调加强监督检查，督促各地规范修改规划、调整指标的程序和相关规章制度，提高对依法实施规划重要性的认识。三是要推动建立全国、省、市（县）城乡规划信息网，及时、充分公开城乡规划编制成果，公开规划审批信息和结果，方便社会了解和掌握城乡规划信息。
（六）要在人事“关节点”上强化责任。要强化责任制，把制度落实与人事任免、党风廉政建设责任制结合起来，在人事“关节点”上推行“四不为”。一是实施效能监察派驻制，使行政审批人员“不能为”。二是实施党务和政务公开，让权力在阳光下运行，大大提高腐败成本（凡在项目规划审批中发现有腐败受贿的嫌疑，要彻查到底、绝不手软、严惩不贷），使行政审批人员“不敢为”。三是建立奖励制度，根据贡献大小获得相应的物质奖励，让有能力、有贡献的人员提拔到更重要的工作岗位中，使行政审批人员“不必为”。四是组织相关人员观看廉政电影、廉政电视，廉政电教片，使党员干部潜移默化地受到深刻教育和启迪，使之对腐败产生厌恶感，从而“不愿为”。（作者单位：湖南省新田县第一纪工委）
分享到微信朋友圈
x
打开微信，点击底部的“发现”,
使用“扫一扫”即可将网页分享至朋友圈
使用“扫一扫”即可将网页分享至朋友圈
