浅谈“小金库”存在的原因及防治对策
易志平
“小金库”问题由来已久，铲除“小金库”这块腐败赖以生存的土壤，是一项长期而艰巨的任务。随着社会主义市场经济的建立和完善，公共财政改革步伐越来越快，社会经济飞速发展，但是仍然有不少部门和单位私设“小金库”发生，并呈现新的特点，可以说“小金库”已成为滋生腐败的温床。深入开展“小金库”治理工作是贯彻落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制的必然要求，是实现从源头上惩治和预防腐败、加强作风建设的必然要求，是深化收入分配制度、财税体制等改革的必然要求。
一、“小金库”产生的原因
“小金库”是指违反国家财经法规及有关规定、将已发生的经济事项不在本单位财会部门进行会计核算或未纳入本单位预算管理、私自存放、任意支配的资金。也就是说，凡违反国家财经法规，采取侵占、转移、截留国家和单位收入等手段套取资金，未列入本单位财务账内或未纳入预算管理，私自存放、任意支配的款项均属“小金库”范围。国家对“小金库”治理可谓是三令五申，但却屡禁难止，大有扩张和蔓延趋势，究其原因，其中有“小金库”本身极强隐蔽性的原因，也有相关法律法规不健全和监管上的漏洞，主要有以下几个方面：
（一）法纪观念淡薄形成“小金库”
首先，单位负责人对遵守财经法规缺乏自律性。一些领导出于地方利益、部门利益的驱动，容忍了“小金库”的存在，认为单位私设“小金库”可以为单位和个人谋取利益、为职工谋取福利。对于一些合情不合理、合理不合法的支出，认为只要不把钱装到自己腰包里，就不是问题，纪检部门也不会追究责任。其次，侥幸心理在作怪。“小金库”往往是在较隐蔽的情况下私设的，资金来源多，难以从账面上发现，收人大多来源于其他单位在业务往来中正常或不正常返还给本单位的折扣、回扣或手续费等，由于知情人范围很小，调查取证难度较大，如果没有内部人举报不易被发现查处。
（二）行政管理体制不完善形成“小金库”
目前我国适应市场经济的政府职能和行政管理体制尚未完全培育起来。因而在实践中职能交叉、权责脱节、多重管理、多头执法等问题仍然存在。迄今为止，很多部门还有合法收费的权力，存在财政体制外收入，在支出上还没有完全实现统收统支，这是产生小金库的根本原因。对一级预算单位实行国库集中支付，但对部分二级或者更低层级单位的财政财务管理仍采用改革前模式，使得少数二级单位或低层单位变相成为上级单位的“小金库”。
（三）财经法规建设滞后形成“小金库”
相关财经法规和惩戒手段的缺失是“小金库”屡禁不止的一个根本原因。由于长期以来对“小金库”的危害认识不足，把“小金库”简单地定性为“不正之风、违规、违纪”行为，对其处罚停留在纪律处罚层面上，现行法规中对财政违规违纪责任的追究和处罚缺少必要的威慑力。“小金库”大多打着为集体谋福利的幌子，即使被发现后往往也仅是对“小金库”的余额予以追缴，对责任人没有真正按照《会计法》和党纪政纪予以严肃处理，这也在一定程度上助长了“小金库”现象的滋生蔓延。
（四）国有资产监管不到位形成“小金库”
目前，纪检、监察、审计和财政等监督部门之间未真正实现信息共享，缺乏有效沟通和协调配合，造成国有资产监管上存在一些漏洞，为“小金库”的存在提供了生存的土壤。一是国有资产非经营转经营资产处置较随意。行政事业单位非经营性国有资产的形成、使用、处置大部分由单位自行掌握，未经财政审批，单位擅自将非经营性资产转为经营性资产或随意处置。二是国有资产使用部门存在暗中招租的情况。经营性资产收入明显低于市场价格，有些行政事业单位甚至将房屋等国有资产无偿提供给公司或个人使用。三是单位缺乏对国有资产处置、使用等内部监管制度，由少数直接领导者决定资产的用途或处置方式，形成“小金库”或产生腐败。
（五）专项资金管理体制滞后形成“小金库”
专项资金是国家和地区发展建设投入的主渠道，特别对于改善民生有着特殊作用。但专项资金申请过程环节多，费用大，需要支出较大的运作成本。而绝大多数专项资金的使用却没有安排相应的管理费，运作成本要支付，又没有列支渠道，单位只好挤占专项资金，虚列用途，形成“小金库”。
另外，由于经费预算不够、非税票据使用和管理不规范、商业银行间不规范竞争等原因也导致“小金库”的形成。
二、防治“小金库”对策
“小金库”具有隐蔽性强、知情者范围小的特点，从根本上解决“小金库”问题，是一项长期而艰巨的工作，必须坚持标本兼治、堵疏结合，在全面研究分析现行制度与管理中存在的问题与漏洞基础上，加强制度建设和体制创新，健全内控机制和监督体系，建立防范和治理“小金库”的长效机制，从源头上铲除“小金库”滋生蔓延的土壤。
（一）建立健全责任追究制度
首先，将惩治和预防腐败与治理“小金库”紧密绪合起来，把“小金库”问题作为党风廉政建设的责任目标之一，各单位主要领导要签订严禁私设“小金库”的承诺书，依据《中国共产党纪律处分条例》和《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》，实行责任追究制度。对查出的“小金库”问题选择典型案例公开予以曝光，通过重点惩处，真正使“小金库”成为一个“禁区”。其次，要增强廉政教育的经常性、针对性和实效性，要用典型案例、发生在身边的人和事进行教育，做到警钟长鸣，使单位和部门的领导者不敢设“小金库”。
（二）深化财政体制改革
一是实施零基预算，单位收支完全脱钩，即各单位取得的各类收入严格按“收支两条线”一律全额上缴国库或财政专户，实行政府统筹；单位履行职能所需支出根据预算年度相关因素和事项的轻重缓急，由财政部门统筹安排。这就在在一定程度上打破原有的部门利益格局和分配不均现象，彻底打消了一些单位为弥补经费不足而设立“小金库”的念头。二是强化预算的刚性约束。零基预算加大了对单位经费的保障力度，在年度预算执行中，除重大不可预见情况外，一般不再追加单位支出，使预算指标真正成为有约束力的刚性指标，从而预防了单位虚列支出，追加预算，骗取财政资金的现象发生，也从源头上堵住了“小金库”的设立。
（三）规范非税收入征收管理
一是对所有行政事业性收费、政府性基金、罚没收入的项目和标准，要进行全面清理，使行政权力在阳光下运行，二是实行“执收单位开票、银行代收、直达财政专户”收缴模式，撤消执收单位收入过渡帐户，以防转移、截留非税收入、坐收坐支、有效制止了“小金库”和“帐外帐”等问题的发生。三是加强对国有资产收益的管理。结合行政事业单位资产情况工作，在摸清“家底”的基础上，对各部门、各单位取得的国有资产有偿使用收入，坚决按照政府非税收入收缴管理的规定上缴国库或财政专户，由财政部门统筹安排，实行收支两条线管理，从源头上控制国有资产的流失。
强化对财政票据的使用和管理，逐步将所有非税收入纳入财政预算管理之中，从源头上根绝“小金库”的产生。
（四）建立健全惩治“小金库”的法律体系
建立和完善财经法规，并提升财经法规级次，将私设“小金库”行为定性为侵占公共财务、集体贪污腐败的犯罪行为，作到有法可依、违法必纠。加快财政资金支付条例、国有资本经营预算条例等法规的立法进程，切实提高财政法律制度的针对性和权威性，减少各种私设“小金库”和坐收坐支行为。
（五）强化“小金库”的日常监督管理
建立经常性的联合清理“小金库”专项督察制度。有效整合纪检、监察、财政、审计、税务、金融等部门的力量，形成解决“小金库”问题的整体合力，要在财务检查、定期审计、执法监察以及纠正行业不正之风工作中加大对“小金库”的检查力度。同时，建立健全长期的信访举报制度。设立举报电话、举报信箱，充分发挥网络举报作用。广泛宣传，发动群众，强化社会监管，让“小金库”无处藏身。
总之，“小金库”治理是一项长期工作任务，清理整治“小金库”工作需要常抓不懈，加强从源头上防治腐败的力度，力争做到治理工作不留死角，从而建立起完善的防治“小金库”的长效工作机制。（醴陵市派驻财政局纪检组）
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