◎陈振华

 

　　由于腐败威胁着国家的政治和社会稳定，因而无论是发达国家还是发展中国家，都将反腐败作为稳定政局和保障发展的重要举措。为有效遏制腐败，每个国家根据不同的国情，选择了相应的反腐败体制和机制，采取了各具特色的措施和办法。纵观国内外，各国反腐倡廉体制虽各不相同，但许多做法却大同小异。认真研究这种反腐倡廉模式趋同化的特点、规律，对于顺应反腐发展趋势，不断提高反腐倡廉工作水平，有着十分重要的引导和促进作用。

　　

　　趋同化之一：法治优先

　　

　　世界上廉洁程度较高国家主要经验，大都十分重视从法治的层面反腐肃贪。英国早在1906年就有了《反腐败法》，1916年又颁布了《防止腐败法》，对公务人员管理有《议员行为准则》《部长行为准则》《公务员行为准则》等，基本涵盖公职人员各个层面。日本仅对公务员监督管理的法规就有90多部。新加坡1960年颁布了《反贪法》，1989年又颁布了《贪污贿赂没收法令》。发达国家不仅反腐败法律法规健全，而且执法严厉。一是规定严厉。德国规定受贿调查起点为5欧元，公务员若连续三次受贿就要被开除。二是调查严厉。西方国家监察机构大都体系独立，监察方式一般采用“突然袭击”，迫使监察对象不敢越轨。三是处罚严厉。1995年瑞典前副首相萨林仅因使用公务信用卡购买个人衣物引起非议被迫辞职。社会主义国家与资本主义国家虽属不同的社会型态，但其管理国家法治的思路基本是相通的。改革开放以来，我国法制建设有了很大发展，党内法规和反腐败法律与制度建设取得明显效果。但也要看到目前反腐倡廉法律体系尚不健全，许多制度得不到有效贯彻执行。因此，要在目前法制和制度建设基础上，按照法治优先思路，推进反腐倡廉建设。

 

　　首先，立法要优先。要尽快着手制定国家《反腐败法》和《廉政法》，前者要对反腐败地位作用、基本任务和机构设置等，用国家法律形式加以确认；后者则用法律形式明确各类公务人员行为规范，把目前党纪各种“不准”及其廉政要求上升为法律规范。要尽快着手公民政治参与的立法，如新闻舆论法、公民举报法等。各级各部门对于尚无法律规范的问题，都要通过建章立制来强化反腐倡廉的法制建设。

 

　　其次，执法要优先。法制不执行，处罚过轻,不仅遏制不了腐败,反而会使法纪威严受到嘲弄。要把查办案件作为硬任务来抓，始终保持强劲态势，要严肃查处腐败分子，决不能让腐败分子得到庇护逍遥法外。

 

　　再次，问责要优先。追究廉政责任，这在许多国家法律上都是明确规定的。从近几年实行党风廉政建设责任制情况看，往往是年初廉政任务分解做得比较好，但抓落实不够。新修订的党风廉政建设责任制《规定》提出了现阶段必须追究责任的7种情形，必须狠抓落实，推动追究工作顺利实施。

　　

　　趋同化之二：阳光行政

　　

　　腐败的症结在于权力滥用，主要表现是以权谋私和失职渎职。如何才能使公共权力不能滥用，世界各国都进行了不断的探索，很重要的经验是阳光行政。英国议会每20天要确定一个民众关心的议题，政府各部长到场进行辩论，辩论过程现场转播，让社会公众及时了解政府决策过程和结果。法国规定没有公开的行政行为都是无效的，所有的政府活动包括决策事项和人事任免都在每周的《政府公报》上刊登。瑞典廉政主要做法就是推行阳光法案，政府信息全面公开。从我们国家情况看，比较容易发生腐败问题的重点部位和关键环节仍然是重大事项决策权、重要项目审批权、重要干部任免权、大额资金使用权。按照阳光行政思路，要继续深化“三重一大”阳光建设。

 

　　一是重要决策全面公开。不断完善集体决策制度，既要克服“个人说了算”，又要避免决策失误。每个单位都把权力目录和每项权力行使程序告知服务对象，上网公开，通过权力公开、决策公开，最大努力消除腐败机会。

 

　　二是重要项目全面公开。所有政府主导的投资建设、资源开采、产权交易、大宗采购等，全部实行随机抽取决定中标人的招标制度，只要具备相应资质均可参与竞标，最大程度实现市场化，彻底杜绝暗箱操作行为。

 

　　三是重要人事全面公开。继续深化干部人事制度改革，倡导和推行公开竞争上岗，考核、录用、任免都在公众监督下进行，特别要迅速扩大公开选拔的职数和范围，从源头上真正消除买官卖官等吏治腐败问题。

 

　　四是重要资金全面公开。“制度+科技”的防治腐败方法要在公共资金使用上首先全面推行，在不断完善制度基础上，开发和推行资金公开应用软件，努力使各类公共资金分配使用格式化、网络化、公开化，有效地对资金分配、流向和使用效益进行跟踪督查。同时，全面贯彻落实《政府信息公开条例》，以党务、政务公开推动其他领域的公开。

　　

　　趋同化之三：多向监督

　　

　　纵观世界各国的监督工作，主要有：一是议会监督。早在1809年，瑞典在议会就设立了监察专员，以议会代表身份对相应的政府部门和官员行使监督权。这种做法后来被英、美、法、德等20多个国家效仿。二是法律监督。法国在司法部设立“预防腐败反贪污中心”，德国的司法部有反贪污、反行贿受贿和反营私舞弊的管辖。三是行政监督。普遍做法是在各行政部门设有监察办公室，负责对本部门的监督。瑞典全国250多个国家部门和单位，都有对应的监察机构。四是审计监督。世界各国都建立了专门从事审计的机构，负责对财政资金流向进行经济审查。五是专门监督。不少国家还根据不同的国情设立专门监督机构，如英国设置国民保健署反欺诈处，专责调查全民医保中的医疗行业的欺诈和腐败行为。六是新闻监督。西方国家普遍用报刊、电视广播等传播媒体，通过强大舆论力量，形成对政府和官员的监督压力。我国各级人大、政协、纪检监察、检察院、审计部门等都有特定监督范围，无论是监督机构的设置，还是监督力量的组织，都比国外更具广度和深度。从多年监督实践看，目前的主要问题是，各级各部门都有监督组织，但这些监督机构都受各自“一把手”领导，都看“一把手”眼色行事。目前许多“一把手”屡屡发生问题是监督机制使然。加强监督工作，要借鉴国际上多向监督经验。

 

　　一要完善监督机制。要制定反腐败领导体制和工作机制操作指南，党委统一领导有哪些内容和要求，党政齐抓共管如何进行更加科学的监管划分，纪委如何组织协调才是有力有效，部门如何做才算各负其责，如何依靠群众的支持和参与，要把这些要求细化为更加明确具体的规定。

 

　　二要规范权力运行。党政机关特别是作为反腐败重点的“三机关一部门”有多少权力清单（不仅仅是行政审批权），这些权力如何行使，都要制作祥细的权力行使运作规范，最大限度规范权力运行，从根本上改变目前各级“一把手”实际是监督盲区的尴尬机制。

 

　　三要抓好专项监督。鉴于当前反腐败形势仍然比较严峻情况，必须紧紧盯着那些容易发生问题的重点领域和关键环节，每年抓住若干重点，坚持不懈深入专项治理，以良好的政风行风取信于民。还有是重视外部监督。各级人大要有选择地向“一府两院”派出廉政督导员，要通过立法赋予民主党派更具体的监督权力，要建立公众评议党风廉政建设状况制度等。要支持新闻媒体发挥舆论监督作用。

　　

　　趋同化之四：道德引导

　　

　　道德引导所以能被世界各国在反腐肃贪中受到重视，主要是它能使官员置身道德压力环境中，强化内心的自尊和羞耻感。美国廉政建设的指导机构名称是道德署，专门研究公务人员的道德规范。芬兰曾连续五年被“透明国际”组织评为世界上最廉洁的国家，其重要经验就是公民从小到大都要学习法律和道德知识。我国香港专门为幼儿园编写《廉洁的香港我的家》、为中小学编写《建设廉洁繁荣的新香港》专门教材。我国几千年来深受儒家思想浸染熏陶,早在《周礼》就提出考核官员要有廉善、廉能、廉敬、廉正、廉法、廉辨等内容。我们党历来十分重视党员干部的思想道德和廉政教育。但从违纪违法案件看，思想上腐化变质、作风上华而不实、生活上追求享受，都是腐败案件的共同特征。加强反腐倡廉思想教育，始终是一项长期的道德工程。加强廉政道德引导，从具体做法看：

 

　　一要强化警示教育。这是区别其它教育的具有廉政特色的也是多年来行之有效的做法。中央、省纪委每年都要有计划地编写、拍摄制作警示教材，不间断地提供和无偿地发放教育资料。廉政教育要普遍实行“每月一课”活动，定期进行警示教育，警钟常鸣。

 

　　二要加强岗位教育。廉政教育要在针对性上下功夫，按照公职人员不同岗位特点，找出廉政风险点，梳理教育内容，落实防范措施，做到因岗施教与廉政实践相结合。

 

　　三要营造廉政文化。采取更加有力措施，把廉洁教育引进各类培训，搬进中小学课堂。要有计划地组织编写廉洁教材，网络报刊等媒体和社区都把廉洁宣传作为重要工作内容，采取各种有效方式，努力营造贪耻廉荣社会风尚，积极打造崇尚廉洁的价值导向。

　　

　　趋同化之五：机构强硬

　　

　　反腐败需要强有力的职能机构来组织和执行。世界各国普遍认为，建立独立、有权威、体系完备的反腐机构是通向廉政之路不可缺少的环节和保障。国外反腐机构虽然名称、隶属关系、职责和权限各不相同,但有两个共同的特点：一是机构相对独立,不易受干扰;二是查处案件权力相对集中,机构具有权威性。如美国联邦调查局、新加坡反贪污调查局、我国香港地区的廉政公署等，都是令腐败分子魂飞丧胆反腐败专门机关。从我国目前情况看，要强化机构建设：

 

　　一要反贪局与纪委合署办公。从多年实践看，1993年开始的各级纪委与行政监察机构合署办公效果显著。鉴于当前腐败作案程度不断升级，涉及面不断扩大状况，迫切需要把隶属检察机关的反贪局与同级纪委合署办公，把纪委、监察局、反贪局这三大监督机构有机协调起来，三个机构在各自系统的监督职能和监督任务不变,但由于合署办公，统一指挥，步调更加一致，力量更加集中，反腐败成效必将更加显著。

 

　　二要改革纪委管理体制。目前地方纪委与党委是一种隶属关系，不便于案件调查。从已发生的案件看，不少案件与“一把手”有关，这在客观上有体制机制的原因。要本着改革精神，把地方纪委提升规格与同级党委、政府机关相同的级别，以便用相应的权力监督权力。借鉴国外做法，纪检监察机关实行全系统垂直管理。

 

　　三要强化监督职能。我国现在纪检监察调查档案移交司法部门还要证据转换，既加重反腐败成本，又给腐败者逃避制裁多出机会。因此，要通过法律授权，赋予纪检监察机关更多监督权限，特别是各级纪委应有独立的立案权、办案权和对同级党委不正确决定的否定权。各级纪委要认真研究反腐倡廉新情况，总结探索新做法，各派驻部门要抓住驻在部门监督的重点部位和重点环节，积极探索有效履行监督的方式方法。（本文作者系福建省水利厅监察室主任）