王超辉

       行政法调整对象的复杂多变为行政权创设了广阔的自由裁量空间，成为行政自由裁量权存在和扩大的一个重要原因。行政自由裁量权的存在既有其合理的一面，也有被滥用的可能，所以有必要对其进行控制。

       一、滥用行政自由裁量权的表现

       1、表现在行政许可裁量上“批”得不合理。某些部门片面理解“管理”就是“审批、发证”。对法律、法规要求加强管理的事项，习惯于采取事前控制的方式，让当事人先提出申请，行政主体审批后，当事人才可以从事某种活动。即便是那些企业可以自主决定、行业组织或者中介机构能够自律管理、市场竞争机制能够有效调解、通过事后监督等其它管理方式能够解决的事项，也常常采取审批方式进行管理, 这无疑增加了办事环节。对法律已明确规定行政许可范围、条件、标准的事项，有的部门随心所欲地增加前置条件，提高审批标准。而对不具备条件和标准的企业，由于有门路、有靠山，用金钱铺路，也予以许可。

       2、表现在行政处罚裁量上“罚”得不一致。行政处罚应坚持过罚相当的原则，正确实施自由裁量。但一些行政主体在实施行政处罚时，随意裁量行政处罚的种类、幅度。一些通过批评教育能够纠正违法行为的，也给予警告以外的其他处罚，个别执法人员遇有当事人申辩还搞“态度罚”。有的执法部门在实施处罚时，不考虑或很少考虑违法事实的情节和社会危害，往往是“顶格”罚，甚至把“顶格”罚等同于严格执法，把损害当事人经济利益的手段用到了极限。一些处罚虽然在法定的范围、种类和幅度之内，但对相同违法的人作出不同的处罚决定；同一区域发生的同类问题，采取了不同的处罚方式；处罚决定不考虑相关因素，却考虑了不相关因素；对同样的违法行为，今天这样处理，明天那样处理，高低相差悬殊。

       3、表现在行政征收裁量上“征”得不标准。少数地方和部门凭借手中的权力滥用行政征收的裁量权。一是扩大征收范围。国家已停止征收的某些项目还在征收；符合国家产业政策已明确不予征收的项目和生活困难需要予以扶持对象兴办的项目，其税费也照征不误；巧立名目，随意搭车增加征收项目。二是征收行为偏袒。看缴纳税费主体的权势、地位，看与自己感情的亲疏，甚至看给本部门和个人好处的多少。权势大、地位高的，和自己感情深厚的，给部门或自己好处的，不征、少征或缓征，与及时、足额的征收要求相差甚远。

       二、滥用行政自由裁量权的原因

       自由裁量权的滥用，我认为原因是多方面的，而且是多种因素综合作用的结果。

       1、源于社会关系的复杂性。行政机关在面对复杂多变的社会关系时，往往感到力不从心。因为依法行政要求行政机关必须严格按照法律明文规定行使行政权力，不可越法而行。由于社会本身是复杂的，用一个模式，一个标准去衡量将会发生不公平的结果，最终对社会的发展进步产生极大的负作用。因此，赋予行政机关一定的自由裁量权是必要的。这样就使行政机关有一定的自由余地，及时的对复杂的社会关系加以调整。在实施自由裁量权时，更多的是依赖于行政主体的主观判断和经验、感情及能力，因而它既可能发生超越自由裁量范围等违法实施的问题，更容易出现在法定权限内裁量不当、不合理的问题，出现偏差的概率也自然会增多。这就为行政自由裁量权的滥用提供了条件，给徇私枉法者提供了可乘之机。

       2、在于法律规定的笼统性。现行有效的某些法律、法规中，对行政自由裁量权的规定过于笼统、原则，如何操作，全靠行政主体自己的理解和判断。对某些领域、行为、主体，一些法律仅规定了某某部门要实施管理或参与管理，但如何管理，是事前、事中还是事后，是采取审批、备案的方式，还是采取行政规划、行政合同、行政裁决的方式，都未作明确规定，留下的空间非常大。行政处罚是直接损害相对人权益的一种管理手段，这方面的自由裁量空间最大。有些法律只规定了可以给予处罚，但未规定处罚种类；有的尽管规定了种类，但未规定处罚幅度，或者只规定了上限；甚至有的规定处罚的上限与下限相差七、八倍甚至十多倍。

       3、归于人员素质的差异性。行政自由裁量权运用得如何，和执法人员的素质有着直接的关系。在现有的行政执法人员中，相当一部分没有经过系统的法律专业知识和行政管理知识的培训，理解法律条文比较肤浅，对案件性质和情节的认定，常因个人能力、水平的限制而出现偏差。还有些行政执法人员没有树立执法为民的理念，把行政权的行使当作自己获取私利的手段。

       4、 鉴于经费保障的欠缺性。目前很多地方的财力状况比较紧张，虽然名义上执法经费由财政保障，但实际上是差额拨款居多，执法经费缺口大。主要从罚款和收费解决经费困难，成为执法主体唯一也是无奈的选择。罚款和收费越多，执法经费越宽裕，工资奖金就越多。在利益的驱使下，“趋利执法”也就成了必然，行政主体在适用行政处罚的自由裁量权时，绝大多数都是运用罚款这一种类，而且又多是用上限。在行政事业性收费的裁量上，出于增加收益的不当目的，想方设法扩大收费范围，提高收费标准。这种执法保障体制的欠缺，不仅使合法、合理行政的要求难以落实，而且还滋生、助长了行政机关的腐败。

       三、制约行政自由裁量权的方向

       行政自由裁量权的积极作用与负面效应紧密相连，不可分割。我们既不能因为它有负面效应予以摒弃，又不能因为它有积极作用而任其扩张。出路就在于对行政自由裁量权加以有效的规范和监控，在合法的范围内最大限度地缩小自由裁量空间，使其既能规范行使，又能在出现偏差时及时得到抑制和纠正。

       1、完善立法，做到权依法行。制定严密而又具体的自由裁量方面的法律规范，是从法律角度在源头上防止自由裁量权违法、不当行使的根本措施。在立法工作中，对那些经过实践检验、管理体制和管理措施比较成熟的事项，要尽可能地把调整范围、对象、标准、幅度规定得明确具体一些，防止含糊不清、模棱两可。除在实体上进行立法控制外，还要从程序上加以控制。程序控制对行政结果和行政过程具有双重控制的功能，要予以高度重视。针对行政裁量权内容和权力性质的不同，相应地制定出公开、告知、回避、时限、说明理由等具体的程序方面的法律规范，以保证实体控制目标的实现。除通过立法对自由裁量权的行使进行规范和控制外，要对行政处罚的自由裁量重点加以细化，依据违法事实的性质、情节和对社会的危害程度，确定相对稳定的处罚种类和量罚幅度，同时明确从轻或从重处罚的条件，使行政处罚有“度”可依。

       2、强化保障，断绝利益锁链。“趋利执法”的根源在于部门执法与利益挂钩，要解决这个问题，就要断绝利益锁链，使自由裁量权和经济利益彻底脱钩。操作上，不仅要实行收缴分离，而且要取消提成与返还，这样才能将部门利益限制在合理的范围和规范的程序内。当然，断绝政执法机关的利益链之后，对其行政管理的运转，必须有相应的保障措施。

       3、提升素质，强化资格准入。行政执法人员既要有崇高的职业道德和敬业精神，又应熟悉法律规范并能严格执行。要严把进人关，采取考试考核相结合的方法，依据其知识能力决定录用执法人员。应当建立执法人员资格制度。定期对执法人员进行法律知识和行政管理知识的培训，使他们掌握自由裁量的原则和基本要求，既懂得如何依法对相对人进行管理，又懂得执法的权限、方式和法律对自己的约束。

       4、加强监督，完善救济制度。一是完善行政内部救济。行政复议是行政机关内部层级监督的重要法律制度。行政复议机关发现违法或不当的行政裁量，应当直接纠正或责令纠正，并追究滥用行政自由裁量权的部门或个人的责任。同时，严格执行重大处罚决定、重大许可决定规范性文件备案制度，执法案卷评查、执法检查制度，把可能发生的违法、不当的裁量行为解决在初始阶段。各执法主体要把调查、审核、决定、执行等职能相对分离，改变由一个处室集中行使自由裁量权的情况，以加强对权力的制衡。二是加强司法监督。司法机关对行政自由裁量权的监督，是法律控制的最后一道防线。但是我们应当看到，行政诉讼只受理少数涉及行政自由裁量权的案件。要加强行政自由裁量权的司法监督，必须扩展行政诉讼的受案范围，凡是影响相对人合法权益的行政行为都应属于行政诉讼的受案范围。这样，不但有利于控制自由裁量权的滥用，而且有利于保护行政相对人的合法权益。

       (作者：湖南省汉寿县委常委、县纪委书记)