公共决策是运用公共权力对公共利益和公共资源进行确认和配置的过程。理想的公共决策应当是一种高效决策、依法决策、民主决策、公正决策和廉洁决策，兼顾社会资源的最优化配置与在社会各个阶层中的公平分配。其中廉洁决策是对公共决策的最基本要求，也是实现高效决策、依法决策、民主决策、公正决策的基础与前提。公共决策如果受到决策者私人利益的影响，存在利益冲突，就会导致公共决策偏离公共利益最大化的目标。如果公职人员利用决策权在决策过程为谋取个人利益而背离公共利益，就会出现决策腐败，其危害性比政策法律执行过程中的腐败现象更为严重。

　　公共决策过程中的利益冲突表现形式

　　按照决策权的运行过程，可以把公共决策划分为公共议题选择、决策目标确定、决策方案形成以及公共政策调整四个环节。在这四个环节中，利益冲突表现出不同的形式。

　　公共议题选择环节中的利益冲突表现为决策者在选择公共议题时不能准确掌握并公正对待各社会群体的利益诉求。公共议题的选择是公共决策的逻辑起点，决策者需要通过对不同社会群体的利益诉求进行综合分析、判断，确定其合法性、紧迫性，并综合当前政府公共资源总体水平与经济社会形势作出选择。缺乏完善的利益传递机制是公共议题选择环节发生利益冲突的重要原因。决策者所处的利益群体及已有的经验和价值观念都会深刻影响公共议题的判断和选择，而缺少利益代言人的社会群体，利益诉求往往难以得到充分重视。

　　公共决策目标确定环节中的利益冲突表现为决策者在公共资源和利益确认中的自利性及非均衡性。决策目标确定是对社会利益的确认和分配，经由这种方式将社会群体的诉求制度化为以政府公信力为保证、以公权力为保障的公共利益。没有形成有效的利益阻断机制是造成决策目标确定环节利益冲突的主要原因。决策者所掌握的巨大权力在决策目标确定过程中被转化成为一种相对于其他行为人的策略优势，从而影响到公共政策的公平性、效率性。

　　公共决策方案形成环节中的利益冲突表现为决策者设计和选择决策方案时背离公共利益最大化取向。缺乏质量约束和绩效论证是导致当前决策方案形成环节利益冲突的重要原因。受限于决策者的有限理性、信息不充分、利益不相容以及资源有限性，公共决策只能在限定条件下的多种备选方案中选择出满意方案；利益冲突的存在可能会促使公共决策者选择低效率但可能会给予个人更多利益的决策方案，从而造成公共决策对公共利益的背离。

　　公共政策调整环节中的利益冲突表现为决策者在既有利益格局调整中谋取自身利益。利益相关者参与不充分是公共政策调整环节利益冲突存在的主要问题。公共政策的调整是对利益的重新调整，过程中可能会使一部分社会成员获益，而另一部分社会成员利益受到剥夺。当决策者的自身利益掺杂其中或受到利益相关者的不当影响，则公共政策调整就容易导致调整利益与成本在不同社会群体间的非均衡承受。

　　利益冲突是如何影响公共决策的

　　民主集中制是我国公共决策的基本原则，各级党委实行民主集中制的领导集体会议决策制度，而各级政府实行行政首长负责制的领导集体会议决策制度，决策者包括领导干部个人以及领导集体。在决策中，一些人所谋取的私人利益可能是决策者的个人利益，也可能是小团体利益、本部门利益。从利益冲突对公共决策的作用机制来看，主要表现在以下三个方面：利益冲突影响决策者对公共利益的判断。对公共利益的不同界定会产生完全不同的公共决策，决策者对公共利益的界定和判断是影响最终公共决策结果的关键因素。改革开放以来，人民群众的物质财富得到了快速积累，很多社会成员通过住房投资、购买理财产品等各种途径积累了较大数量的财富，其中也包括很多的公务员及其亲友群体。而这种决策利益的客观性与决策过程的主观性之间的冲突会显著影响决策者对公共利益的判断。

　　利益冲突影响公共决策者的价值取向。利益冲突首先是一种身份冲突，决策者所具有的不同社会身份要求他们在公共事务领域和私人事务领域采取不同的价值取向。公共原则要求决策者做一个“忠实公共人”，在行使职权的过程中坚持公共利益最大化；而作为“理性经济人”，决策者必然有其自身的利益，在行使私权的过程中追求个人利益最大化。而当决策者在决策过程中面临利益冲突时，决策者应当坚守的公共领域价值取向就会受到私人领域行为规则的冲击。

　　决策利益冲突影响寻租者的行动策略。公共利益不仅受到公职人员的个人利益影响，同样也受到公共权力对象的利益影响。寻租者会对寻租行为的潜在收益与成本进行综合判断，公共权力掌握的公共资源越多，发生腐败的风险程度越高。在我国当前非对称性权力结构中，决策权相对执行权与监督权具有优势地位。这就放大了决策领域利益冲突的危害，加剧了决策腐败发生的风险，使决策者面临的寻租者利益冲击不断增加。而从近年来查处的案件规模与趋势来看，也印证了这一点。

　　公共决策利益冲突的防范与治理

　　公共决策中的利益冲突是一个客观存在，不以人的意志为转移。对利益冲突的防范与治理需要针对公共决策的各个环节进行制度设计，减少公共权力不当使用的预期收益，增加决策者及寻租者的违法成本，降低决策者的违法意愿。

　　在公共议题确定环节完善公众诉求表达机制。良好的公众诉求表达机制应当涵盖三个方面：其一，社会成员可以无障碍地进行诉求表达并形成公共意见；其二，有制度化的机制保证社会成员利益诉求可以进入公共决策过程；其三，政府对决策议题的来源方式、影响利益、选择原因作出详细的说明并接受公众的质疑。

　　在决策目标确定环节构建利益冲突阻断机制。决策者的合法利益同样需要受到保护，但这种利益必须被限制在决策权影响范围之外，在决策目标确定环节构建以权力制衡为基础的决策规则体系，防止决策者个人利益对公共决策过程的干扰，阻断利益冲突对决策目标形成的影响。具体表现为构建包括官员财产托管制度、财产申报制度、回避制度、离职后行为限制等。

　　在决策方案形成环节强化对公共决策方案的质量约束。强化公共决策方案的质量约束限制了决策者的权力范围，提高了寻租者的准入门槛和寻租成本，从而能够减少决策方案形成环节中利益冲突的不利影响。就公共决策方案的形成环节而言，决策质量约束主要包括技术约束、规章约束以及预算约束。

　　在公共政策调整环节健全公众参与机制。对公共政策调整必须重视公众的充分参与，尤其是利益直接相关者的参与，使其能够在政府政策调整中充分表达自己的意见与建议，并真实影响政策的制定与调整，尽量发挥公众权利对决策权力的监督和制约功能。健全公众参与机制需要重视信息公开制度等相关配套制度的完善，创新公众参与形式与参与内容，切实保障参与的有效性、真实性与代表利益的广泛性。

　　建立健全公共决策问责体系。我国当前决策问责体系还很不健全，责任形式具有随意性，问责启动具有随机性，问责与事实行为之间的关系缺乏对应性，而且主要是一种事故问责，尚未形成常态化的问责机制。完备的决策问责体系应当包括决策结果问责、决策绩效问责与决策程序问责。通过这种方式促使作为被委托人的决策者妥善运用公共权力为公共利益服务，消解利益冲突对公共决策的影响。

　　（作者分别为浙江大学中国地方政府创新研究中心主任、教授，浙江大学公共管理学院博士研究生）