李域

    【摘要】：防治市场中介组织腐败是一项系统工程,不可能一蹴而就,要在坚持突出监管重点、注重源头防治、引导行业自律等思路的基础上,进一步采取有效措施,从而遏制该领域的腐败问题。

    【关键词】： 市场中介组织 湖南省 行业协会 行业自律 管理办法 腐败官员 防治 建立健全 系统工程 监管重点

    近年来,湖南省市场中介组织不断发展,在社会管理和经济生活中较好地发挥了服务、沟通、公证、监督等职能作用,成为经济社会发展中不可或缺的重要力量。湖南省现有行业协会7800多家,律师事务所和公证机构630多家,市场中介组织6400余家,涵盖了会计、资产评估、工程监理、政府采购等35个行业。由于受多种因素的影响，这些市场中介组织在发展过程中出现了一些问题，甚至成为导致腐败的一个重要诱因。为此，笔者在调研摸底的基础上，从实际出发，对防治市场中介组织腐败作了一些探索和思考。

    一、市场中介组织产生腐败的原因

    目前，由于体制不顺、规范不够、发育不全等原因，导致“中介不中立”、“公证不公正”、“司法不守法”、“评估不实估”等现象时有发生，扰乱了市场经济秩序，经常会引发一些严重的腐败行为，致使一些重大工程投资建设、国有企业改制、抵押资产评估、土地转让、公司上市、政府采购等领域成为中介寻租腐败的重灾区。主要表现为：

　　脱钩不彻底，导致形成政企利益共同体，为权力寻租提供了基础。近年来，湖南省加快了中介组织与政府部门的脱钩步伐，但某些行业仍与政府部门存在着利益关联。据对湖南省省一级770家行业协会调查统计，尚有30％的机构仍与政府主管单位有关联；协会工作人员中，公务员兼职人数占20％。一些中介组织比如注册会计师协会等尚未彻底脱钩改制，存在政企不分和政事不分的现象。有些行业协会和经济鉴证类中介组织依托主管单位的权力，垄断经营，强制服务，强行收费，将不允许收费的行政管理行为或评比达标活动转化为有偿服务高价收费，所依托的业务主管单位在其收入中支取费用，引发权力寻租行为和腐败现象。

    法制不健全，经营秩序无章可循，为腐败行为的滋生蔓延提供了空间和土壤。我国目前仍无统一规范中介机构的法律法规体系，现有的一些有关中介机构的文件规定也已不太适应市场中介组织的发展现状，有的过于笼统，可操作性不强。对行业协会和中介组织的管理有待立法。就湖南省而言，2008年制定了《湖南省行业协会管理办法》等相关法规，但就市场中介组织的管理仍然缺乏一部专门、完整、规范的地方性法规。由于法律法规滞后，无形中为腐败行为提供了滋生蔓延的空间。

    监管不到位，执业规范失去应有监督，为腐败行为创造了便利条件。近年来中介组织发展迅速，工商、民政、物价等登记管理部门，由于受人员编制和经费的制约，缺乏监管力量，仅仅局限于登记、年检和执法查处，无法有效开展对市场中介组织的培训、指导、交流、监督等工作。加之，缺乏强有力的行业自律约束，很多市场中介组织基本处于一种无序发展的状态。松散、乏力的监管，为中介组织违规操作、滋生腐败提供了便利条件。

　　行业欠自律，内部约束乏力，导致部分机构及人员践踏法纪规范。目前中介组织行业管理尚不健全，中介组织缺乏有效的法律约束和行业自律，经常出现诚信失守、提供虚假信息等有悖市场规则的行为。一些中介机构特别是经济鉴证类中介机构利用掌握的某种独特的权力，干起了充当腐败中介的勾当，成了某些腐败官员和社会上的不法商人合谋瓜分国有资产和掠夺社会公众的帮凶。主要表现为：一是提供虚假的财务鉴证，帮助上市公司“圈钱”。二是故意低估国有资产，在国企改制中协助腐败分子化公为私。三是土地评估翻手为云，覆手为雨，协助腐败官员和投机商大玩“空手道”。四是与业主单位互相勾结，提供虚假资产评估资料。五是在司法领域提供虚假鉴证，为法官办人情案、关系案提供技术支持，等等。

　　二、防治市场中介组织腐败的思路

　　防治市场中介组织腐败是一项系统工程，不可能一蹴而就，要在突出监管重点、注重源头防治、引导行业自律等思路的基础上，进一步采取有效措施，从而遏制该领域的腐败问题。

　　突出监管重点，严厉打击市场中介组织诱发腐败行为。从有关部门调查情况看，容易滋生腐败的市场中介组织主要集中在验证公证类、交易类、代理类和评估类等机构。尤其表现在工程建设项目招标中的违标、串标现象，工程造价评估中的高估、低估现象，会计师事务所出具假的验资报告等现象比较突出，严重损害国家和公众利益，引起社会各界的强烈不满。因此，当前要把验证公证类、交易类、代理类和评估类市场中介组织作为防治腐败的重点，如政府采购代理机构等，集中开展整治和规范，严查价格欺诈、虚假鉴证、围标串标、恶性竞争、乱收费等现象背后的官商勾结、商业贿赂案件，严查行业指导部门在中介组织私设小金库或违规转移行政管理权谋取部门利益的案件，从而切实引导整个市场中介组织行业的健康有序发展。

　　注重源头防治，建立健全规范市场中介组织发展的法规制度。建立健全市场中介组织法律体系，完善中介组织管理办法，对各类社会中介组织的地位、设立原则、组织形式、内部治理结构、行为规范、财务制度、税收政策等做出明确规定，为规范中介机构设立及经营行为、维护经营秩序以及保障中介组织和委托人的合法权益提供法律和制度保障，真正从源头上防治市场中介组织腐败。借鉴加拿大等发达国家对中介机构管理的办法和意见，彻底解决中介机构与行政部门脱钩问题，解决准入门槛过低、恶性竞争严重的现象。引导中介组织制定职业道德、行为准则、职业技术标准等行规公约，规范行业发展，提高中介组织自主经营、自担风险、自我约束、自我发展、公平竞争的能力。

　　引导行业自律，加快行业诚信体系建设。完善行业规则，规范服务行为，建立行业自律机制，发挥市场中介组织的自律性作用，引导市场中介组织及其从业人员遵守执业纪律，恪守职业道德，依法履行职责，自觉遵守和执行国家法律、法规、规章以及行业规范的规定。通过公开招标、公开竞价、媒体公示等手段，营造公平有序的市场环境。建设以“经济户口”管理为基础的会计师事务所、资产评估机构信用服务和评价体系，建立和完善行贿犯罪档案查询系统，对有不良记录的会计师事务所、资产评估机构依据相关规定及时处理，避免腐败滋生蔓延，做到惩防并重，逐步形成以道德为支撑、技术为基础、法律为保障的社会信用制度。同时建立完善信息发布制度，实施信息公开。探索建立中介组织信用激励、失信惩戒机制，加强对中介组织的诚信管理，推动建立统一的市场中介组织信用信息平台，推动诚信经营。

    三、推进市场中介组织防治腐败的对策

　　以湖南省为例，湖南省市场中介组织经过脱钩改制和两次清理规范，逐步成为产权清晰、权责明确、自主经营、自我发展、自我约束的独立市场主体。实践证明，要从源头上防治市场中介组织腐败，必须针对实际问题，采取以下具体措施：

　　实施中介组织“五脱钩”，着力解决市场中介组织政企不分问题。按照政会分开、政企分开的原则，制定了《湖南省行业协会管理办法》和相关法规。推行与原挂靠单位在职能、机构、人员、财务、名称等五个方面的分离和脱钩，彻底割裂市场中介组织在行政隶属关系和利益关系上与政府及其部门的直接联系，确立中介组织的独立地位。

　　拓展清理和规范工作领域，着力解决市场中介欺诈、不正当竞争等现象。近几年来，我省分别于2002年和2008年10月至现在，对全省市场中介组织开展了两次集中清理整顿。在指导思想、目标任务、范围、内容、重点领域、重点部门和职能分工等方面提出具体要求，明确“谁登记，谁负责”的原则，实施清理规范，全面铺开，不留死角。全省共查处各类中介组织违章、违法案件107起，罚款130余万元，吊销、取缔、撤销各类违法中介271家，帮助整章建制、规范经营的中介组织5000余家。

　　加强对市场中介行业的执法监管，着力解决市场中介组织服务收费不合理的问题。2008年10月，省纠风办联合省发改委、物价、民政、工商、财政等7部门，向全省制发了《关于规范行业协会、市场中介组织服务和收费行为专项治理工作的实施意见》，集中整治了行业协会和市场中介组织在服务和收费上存在的突出问题。同时，严格规范政府行政行为，坚决纠正将特定行业协会和市场中介组织的服务作为行政许可的前置条件进行指定服务；坚决纠正干预行业协会和市场中介组织依法自主开展活动等行为；严肃查处政府部门把行业协会和市场中介组织作为自己的“小金库”，利用其资金或借用其账户滥发福利，以及公务人员在行业协会和市场中介组织无偿占用财物、报销个人费用等问题。

　　开展实施评估报告粘贴防伪标识工作，着力解决解决市场中介组织出具虚假业务报告的问题。2008年，省注册会计师协会制定出台了《湖南省注册会计师资产评估行业审计验资和资产评估报告实施防伪标识管理暂行办法》，从2009年1月1日起，对全行业实施防伪标识管理工作。建立防伪标识网络管理查询系统，省注册会计师协会与工商管理部门数据实现共享，有效防止不法分子以及个别事务所出具虚假业务报告的违纪违法行为。

　　加强行业整顿，着力解决市场中介组织内部管理不规范的问题。为了构建市场中介组织的长效机制，湖南省狠抓了四个方面的工作：一是严格市场准入机制。各级业务主管部门加强对中介组织资质的审查，通过严格把关、资质年审、市场巡查、专项检查等方式，重点整治无照经营、违规服务等行为，加强对中介组织的资质管理。二是加强自律机制建设。健全市场中介组织法人治理结构，完善内部管理制度，建立行业协会评估和优胜劣汰的退出机制。三是完善监管体制。加强和改进市场中介组织登记管理工作，简化和规范管理内容和方式，加强日常监管，严厉打击非法组织。四是建立健全监管制度。建立政府购买市场中介组织服务的制度，建立健全行业协会和市场中介组织诚实守信、文明服务、依法纳税等管理办法和规章制度。（作者单位：湖南省预防腐败局）