汤祚国

群众路线是我们党的“法宝”之一，是被实践证明了的真理。我们的各项工作，都应该放在“群众满意不满意”的天平上去称一称，量一量，方能明是非、晓成败、知得失。投资建设领域也是如此。防治投资建设领域腐败，关键在于从权力运行、监管方法、制度建设等方面将群众路线真正落到实处。

一、要在投资决策环节着重提升群众参与度

投资建设领域的腐败问题，很多是从决策环节开始的。解决投资决策环节的腐败和失误问题，关键在于坚持两点：

第一，要将群众的需求作为投资决策的唯一起点。当前国家投资安排，主要是采取自上而下的方式，国家确定大的投资方向，然后由下面申报相应的项目。这在一定程度上造成了投资决策与群众需求脱节。比如，也许当前某个地方群众最需要的是垃圾处理项目，但是国家安排的却是污水处理项目。要在投资决策上体现群众路线，除了要坚持集中力量办大事的原则外，总体上国家投资不宜一刀切。建议变自上而下为自下而上，每年先由各地根据群众要求，申报亟需国家支持建设的项目，再由国家进行综合平衡予以安排。地方投资决策也是如此。在确定决策目标前，务必要弄清人民群众想什么、要什么、需什么、盼什么，有什么要求和愿望，想人民群众之所想，急人民群众之所急，将钱用在刀刃上。

第二，要将群众的参与作为投资决策的必要过程。群众的参与，既能让投资决策受到监督，更能补充决策所需的信息，让决策更加科学。这就要求，在坚持投资决策民主集中制、专家评审制的基础上，建立规范的重大项目公示（听证）制度，让人民群众的意愿在决策中得到充分体现。建议国家出台统一的规定，对国家和地方政府应予公示的重大建设项目做出界定，明确公示内容和时限，统筹考虑、科学设置公示和征求公众意见建议的程序性环节，充分收集、归纳和整理公众的反馈意见和建议，制定公众意见和建议的采纳程序和方式，并就公众意见和建议采纳情况与不予采纳的原因等进行公布，确保公众参与到重大建设项目的项目建议书、可行性研究报告等的审批决策中来，保证在重大建设项目审批过程中做到尊重民意、征求民意和体现民意。

二、要在投资交易环节着重增强群众信任感

投资建设领域的交易行为，主要涉及工程建设招投标、政府采购、国土资源出让、产权交易等。但是，当前群众对这些交易的公正性普遍缺乏信任，原因就在于有的部门既是招投标活动的监督者，又是项目建设的组织者，甚至投标人还是本部门的下属企业。因此，必须以群众信任为目标，对现有的公共资源交易制度进行改革。

第一，增强群众对监督管理机构的信任，建立独立的招投标监督管理局。我国现行法律将招投标监管权赋予多个行业主管部门，发改委对所有项目的招投标履行“指导、协调、监督、管理”的职能,但建设、交通、水利等行业主管部门又对本行业招投标履行监管职能,相关部门都有执法权。这种体制一方面容易造成多头执法、重复执法，令招投标当事人无所适从，另一方面，当发生纠纷时，又容易出现相互推诿、监督缺位现象。更重要的是，由于历史原因，有的部门拥有自己的下属企业（有的虽形式上脱钩，但明脱暗连），包括勘察、设计、施工、监理等各类公司，难免会出现“外招内定”、“明招暗定”等暗箱操作行为，如以不合理的条件限制或排斥外部门、外系统、外地域的潜在投标人参与投标，等等。建议借鉴国外成功做法，将招投标监督管理这一带有共性的行政事务合并，自上而下成立招投标监督管理局，集中履行招投标指导、协调、监督、管理职责。

第二，增强群众对交易机制的信任，建立统一的公共资源交易平台。首先，要建立一个公开、透明的交易平台。国家制定出台一个公共资源交易统一集中管理的指导性标准，对交易平台的单位性质、受理业务范围、运行机制、业务流程、硬软件设施标准、从业人员资格和管理模式等进行规范和明确。对照标准，各地组建的公共资源交易平台应将当地各类公共资源交易全部纳入交易平台进行公开交易，实行统一信息发布、统一规范流程、统一服务标准、统一监督管理。其次，要建立一套统一、规范的交易规则和制度。建立跨区域统一使用的评标专家库，克服因行业或专业特殊导致专家库里专家面太窄的限制，加强不同地区评标专家的横向交流。建立统一的公共资源交易信用体系，完善公共资源交易信誉评价、项目考核、合同履约、黑名单等市场信用记录。整合有关部门和行业信用信息资源，建立健全统一的企业和个人征信系统，营造诚实有益、失信必惩的市场氛围。

三、要在投资实施环节着重保障群众知情权

当前，我国对政府投资项目缺乏全程控制机制，要防止腐败产生，必须通过合理的制度设计，将项目实施的全过程暴露在阳光之下。

第一，要为保障群众知情权提供法律依据。要加快出台《政府投资管理条例》，明确工程预算、勘察设计、施工管理、工程监理、竣工验收、工程决算等各个环节、各个方面的责任，让群众监督有据可查、有规可依。重点是建立政府投资项目计划管理机制。要加强群众对政府投资的监督，首先要让群众知道有哪些政府投资项目。如果群众连哪些项目也不知道，监督就无从谈起。目前，很多地方的政府投资处于切块使用、分散管理的局面，原因就在于国家没有出台相关规定。目前，发改部门在人大会上关于国民经济和社会发展计划草案的报告已经失去了计划经济条件下的意义，与政府工作报告同质化，建议变更为关于政府投资项目年度计划的报告。计划经人大会批准后，必须严格执行，未经规定程序，任何单位和个人不得擅自变更。计划执行过程中，确需调整年度政府投资总额或者增减新开工项目的，或需对已批准项目的年度投资进行调整的，严格按程序进行。

第二，要为保障群众知情权提供便利平台。项目实施的过程包含诸多环节和大量信息，如果不把这些环节和信息向群众公开或者公开程度不够，不仅落实群众的知情权成为空话，而且也极易为某些人搞暗箱操作提供便利。因此，建议大力推动信息技术在政府投资管理领域的应用，建立政府投资项目工程管理信息平台，对中长期规划和年度计划、资金拨付、项目资金申请报告和项目审批、招标结果、资金使用、工期、质量以及中介机构等各种信息全面公开，做到“一网打尽”、全程留痕、全程可查。特别是要将招投标活动纳入网络电子监控系统，实行网上发布招投标信息、电子随机确定评委、网上公布中标结果、网上受理投诉举报，增加科技含量，减少人为因素。

四、要在投资监管环节着重强化群众监督力

第一，在日常监管上，要让群众参与到重大项目稽察中来，严肃问题处理。重大项目稽察机制使项目的前期审批和后期监管相互补充，对于促进项目建设四项制度的落实，防止一些地方、部门和建设单位在项目审批后自行调整建设内容等问题，能够发挥积极作用。但是，由于项目稽察仍属于发改部门内部的一种监管方式，力量配备难以满足项目监管任务需求，只能有选择性地开展工作；同时，对稽察中发现的问题，发改部门能够运用的处理手段有限，震慑作用不强。针对这种情况，建议进一步完善重大项目稽察制度，在发现问题上，要充分发挥群众举报的作用，畅通群众反映问题的渠道，将群众的反映作为项目稽察工作的重要起点；在处理问题上，要借助纪检、监察、司法的权威，坚决查办违法违纪案件，并要进行新闻曝光。

第二，在事后监管上，要让群众参与到项目后期评价中来，严格责任追究。项目后期评价不仅是对项目实施过程的全面回顾，而且是对项目实施效果的检验，是发现问题、总结经验教训最重要的一道环节。在这个环节，要通过多种形式，充分听取群众意见，并吸收群众代表参与项目竣工验收、项目后评价工作。要重点评估以下几方面内容：项目实施结果与项目决策目标及预期效益是否符合、项目的成本效益分析、项目实施在群众中的接受程度、项目决策与建设发展符合的程度、项目实施带来的近期效益和长远影响，以及项目决策方面的经验、教训、措施和建议的总结等。对出现决策失误尤其是重大决策失误造成重大损失的有关责任人员，实行严格的决策责任追究，真正实现决策权力和决策责任的统一。

　　（作者：湖南省常德市发改委主任）