《行政诉讼法》颁行的二十多年也是中国社会急速转型的二十多年，经济发展和社会变革引发了社会结构的分化重组，行政诉讼制度的运行也遭遇到前所未有的挑战。其中的“民告官不见官”现象就是问题之一。
    目前比较普遍的情况是，当行政相对人将行政机关告上法庭时，作为被告的行政机关往往仅派其普通工作人员或者律师出席庭审，行政机关的负责人鲜有亲自出庭者。这种现象的大量存在不仅挫伤了司法机关的权威，而且也无助于人民群众对行政机关的监督，更难以实现行政纠纷公正、有效和及时化解。为此，推动行政机关负责人亲自出庭应诉便成为近年来最高人民法院优化行政审判外部环境的重要抓手。
    值得肯定的是，一些地方的党委和政府日益认识到行政机关负责人亲自出庭应诉的制度价值，部分地区以规范性文件的形式对这一制度作出明确规定。国务院《关于加强法治政府建设的意见》第25条也规定：“完善行政应诉制度，积极配合人民法院的行政审判活动，支持人民法院依法独立行使审判权。对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。”在今年召开的国务院第五次廉政工作会议上，温家宝总理也强调指出，要深化改革和加强制度建设，创造条件让人民群众监督政府。时值《行政诉讼法》修改提上最高国家权力机关议事日程之际，认真剖析行政机关负责人出庭应诉制度的时代价值无疑具有重要的现实意义。
    笔者认为，作为一种本土化的制度创新，行政机关负责人出庭应诉反映出人民法院在面对难题时谋求行政审判走出困境的努力，其特殊的时代价值体现在以下三个方面：
    首先，行政机关负责人亲自出庭应诉有助于行政争议的实质性化解。行政争议能否获得实质性解决已经成为评判行政审判工作的核心标准。在当下的社会转型时期，城市房屋拆迁、农村土地征收、国有企业改制所引发的矛盾已经成为群体性事件的主导性诱因。这些行政争议如果不能获得及时、公正而有效的化解，就会使矛盾进一步激化，进而影响社会稳定。
    当民众将行政争议提交法院寻求解决时，至少表明其对体制内的权利救济方式依旧抱有认同。作为被诉具体行政行为的知情者和所在单位资源的掌控者，行政机关负责人的立场在行政争议能否获得实质性解决上发挥着至关重要的作用。
    如果行政机关的负责人放下身段亲自出庭，就能够直接获悉原告的遭遇、诉求乃至怨气，进而心平气和地在法院的主持下对行政争议进行协调处理，并寻求案件实质性解决的可行方案。对于原告而言，很多时候不仅要讨个“说法”，而且更要得到“实惠”。《管子》云：“律者，所以定分止争也。”人民法院的行政审判活动不仅需要“定分”，而且更需要“止争”，真正实现“案结事了”。
在行政案件协调解决日益盛行的背景下，行政机关负责人亲自出庭应诉就显得更为必要。最高人民法院的相关统计数据显示，近些年来我国行政案件的上诉率、申诉率一直居高不下，反映出行政审判制度在保护行政相对人权益、促进行政争议实质性解决方面还存在不足。
    可见，面对行政争议大量涌现、社会和谐不断遭受挑战的新形势，行政审判必须直面社会生活，逐渐形成以行政争议实质性解决为导向的司法政策。从这个意义上来说，行政机关负责人亲自出庭应诉满足了民众寻求行政争议实质性解决的客观需要，值得通过行政诉讼法的修改加以明确规定。
    其次，行政机关负责人亲自出庭应诉有助于树立良好的政府形象。我国是一个行政主导型国家，无论是经济社会发展还是民众福祉提升，都与政府的强力推动密不可分。政府主导型的发展模式虽然引领了GDP的快速增长和民众生活水平的提升，但相伴而来的收入差距增大、物价上涨等问题也加剧了社会运行的风险。和谐社会理念的提出就代表着党和国家对社会稳定和纠纷化解的高度关切。
    因此，动员体制内一切有利因素化解社会矛盾就成为行政机关和人民法院的紧迫任务。与此同时，随着依法行政观念的传播和民众权利意识的觉醒，行政机关负责人是否出庭应诉已经在很大程度上成为人们评判行政机关及其负责人个人形象的重要标尺。
    总体而言，我国行政机关被诉的概率并不大，因而出庭应诉一般不会对行政机关负责人履行正常公务造成影响。因此，当一个行政机关被诉时，该机关的负责人就应当将出庭应诉作为发现行政执法疏漏、提高依法行政能力乃至树立本机关及本人守法形象的绝佳契机。
    中国是一个有着浓厚“以吏为师”传统的国家，当众多行政机关的负责人都能够秉承“出庭应诉就是履行公务”的心态坦然走向法庭时，政府守法的鲜活形象顿时就会生动起来。在建设法治政府的当下，大力推行行政机关负责人出庭应诉制度无疑有着特殊的时代意义。
    最后，行政机关负责人亲自出庭应诉有助于实现人民群众对政府的监督。“权力来自人民”、“权力行使者应当接受人民的监督”。根据我国《宪法》第2条及第41条的规定，人民可以通过各种途径和形式管理国家事务，可以对国家机关及其工作人员的工作提出批评和建议。这些规定为人民群众监督政府提供了充分的依据。
    但在现实生活中，民众对公权力执掌者的监督却非易事。虽然行政诉讼制度的建立为民众监督政府提供了契机，但在行政首长负责制的影响下，如果行政机关负责人不亲自出庭应诉，那么人民对政府的监督就可能落空。原因在于，很多被诉具体行政行为的作出，事前都获得了行政机关负责人的批准或者集体讨论。也就是说，行政机关负责人对作出具体行政行为的事实依据和法律依据是了解的。行政机关负责人如果不亲自出庭应诉，无论原告还是法院，实际上就无法真正了解行政机关具体的裁量过程，人民群众对政府的监督自然就沦为空谈。
    在当前行政问责和行政诉讼制度仍然需要继续完善的背景下，重申“行政首长负责制就是行政首长对其个人及所在行政机关的行为负责”无疑具有特殊的现实意义。
    当行政机关负责人将其作出具体行政行为的考量因素逐一向法庭展示时，作为原告的行政相对人就能够深入了解行政机关的想法和做法，甚至还会对行政机关的某些苦衷表示谅解。如此，不仅行政争议有望在法院的协调之下获得圆满解决，而且人民群众对政府行政活动的监督也得到了有效落实。在全面贯彻落实党中央关于党风廉政建设和反腐败斗争决策部署的当下，行政机关负责人出庭应诉制度的建立和推行自然就具有十分深远的意义。 （苏州大学法学院教授、博士生导师  章志远）