大连市纪委、监察局

　　存在的问题
　　
　　根据调研情况看，公共资源领域主要存在以下几个方面问题，极易产生利益冲突行为。
　　
　　市场管理体制方面问题。以工程建设市场为例，市场管理体制方面的问题主要有：责任分工不落实，市场运行管理对防止利益冲突的规定差异较大；各公共资源交易市场管理标准、口径不一，相关制度规范差异很大，造成不同市场对利益冲突认定标准不同、限制程度宽严不一，市场运行违规违法和监督管理不力等问题比较突出；机构不健全，职能越位缺位，利益冲突问题无法得到有效控制；市县两级市场相互隔离，防止利益冲突规定实行存在断层。
　　
　　制度和专业队伍建设方面问题。监管制度缺失和监督管理不严，利益冲突内外监督控制机制效果不佳。一是监管制度不健全，无法预防潜在利益冲突发生。缺少变更招投标方式和划分标段等工作的严格审核、批准和监管制度；缺少公共资源交易相关法律的相互协调和衔接制度，如招标投标法和政府采购法对建设项目是走工程还是走采购界定不清，让某些人有空子可钻，产生利益冲突问题。二是监督管理不严，事实利益冲突无法得到有效纠正。公共资源交易重要环节信息通报不及时；对投诉和举报的调查处理不严格；相关监督和责任追究力度不够。三是部分熟悉交易规则的代理人员成为引发利益冲突的主要因素。代理机构及其工作人员利用联系招投标两方的优势，违反法律法规规定，为招投标一方或双方获取不正当利益牵线搭桥；为实现利益最大化，代理公司与投标方和招标方联合，垄断一个或几个地区全部代理业务。四是专家队伍建设薄弱，客观上为利益冲突发生创造了条件。
　　
　　市场功能和设施建设方面问题。市级各专业交易场所不统一、建设水平不高，没有统一的防止利益冲突规定。基层交易市场硬件条件较差，现有防止利益冲突规定形同虚设。部分县（区）没有固定的公共资源交易场所，或已有交易场所布局不合理，达不到封闭、隔离要求，防止利益冲突的回避制度名存实亡；缺少监控系统、专家评标抽取系统和电子信息系统，防止利益冲突中内部信息安全规定无法得到有效保障。
　　
　　市场运行方面问题。以政府采购市场为例，市场运行过程中存在以下问题：变更招标方式，规避公开招标问题突出，为谋取不正当利益创造前提条件；预算价与中标价相近或完全相同的问题突出，防止利益冲突内部信息保护缺失；较大金额的工程项目被肢解拆分现象不同程度存在，规避较为严格的防止利益冲突制度控制。如个别单位为规避市级监管和监督，把须招标的工程项目分割成几个独立的小项目，使每个小项目的金额均在招标要求的规模标准以下，从而达到规避招标的目的。
　　
　　表现形式、原因及防范环节
　　
　　根据调研掌握情况，按照决策、执行、监督主体层次划分，公共资源交易领域利益冲突具体表现形式有以下四个方面：
　　
　　决策人员在制定政策和顶层设计中发生利益冲突行为。防范群体为掌握决策权的人员；防范环节为决策环节。行为主要表现形式：一是政策建议制定方面夹杂个人利益因素。在公共资源交易规则和程序的建议或制定过程中，当具有政策制定和顶层设计权力的相关职能部门人员，受利益驱使时，制定的政策就具有倾向性，或地方保护主义，或行业壁垒等，使得利益冲突问题在交易基础环节就突显出来。二是具体项目多部门决策、联合制定的方式使利益冲突问题不可控。一个公共资源交易项目的确立审批、预算价格制定、项目经费来源、招投标方式等具体交易内容，是多个政府职能部门共同负责，在缺少统一集体领导机构的情况下，无法有效地控制各相关职能部门工作人员的私人利益影响具体项目，从而引发相关的利益冲突问题。
　　
　　执行单位或人员在实施公共资源交易过程中受利益驱动产生利益冲突行为。防范群体为项目建设单位、代理机构；防范环节为招标文件制作、报名资格设定、评标、中标合同履行等环节。行为具体表现在：一是制定具有倾向性的招标文件。参照某一投标商的技术指标制定参数需求；随意划分标段以满足某一投标商的资质要求。二是在潜在投标商报名阶段设置报名障碍。三是提前透露评标专家名单。利用部分县区市场硬件条件不足，评标专家采用人工抽取方式，致使相关工作人员提前获知评标专家名单，进而提前透露给部分投标企业。四是开标前泄露标底或预算价。利用政府职能部门身份便利，直接或间接掌握标底或预算价，为某些投标企业以最低价格中标创造条件。五是在中标合同签订阶段设置招投标以外的门槛限制。招标人不提供必要的手续，或联合其他政府职能部门影响中标人正常签订合同，迫使中标人自动放弃中标权利，以实现招标人私下期望。
　　
　　评审专家受利益驱动产生利益冲突行为。防范群体为专家队伍；防范环节为评标环节。行为表现形式为：一是具有政府职能部门背景专家的利益冲突表现。本人做出或诱导其他评委做出倾向性评价；因中标结果不符合招标人私下期望，寻找各种理由恶意废标，以达到重新开标；部分特殊专业专家较少，如港口工程，主要集中在政府机构及其下属单位，事实造成了多个评审专家形成熟人圈子，增强政府部门在评审委员会的影响力，引发相应的利益冲突问题。二是来自社会方面专家的利益冲突表现。被投标企业与专家提前接触许以利益，或因家庭关系、行业派系等，评标专家做出倾向性评价；因专家库结构不合理，部分领域专家数量较少，多次参与评审工作，进而形成特定利益集团。
　　
　　利益冲突监督控制机制不健全，为利益冲突行为提供客观空间。防范群体为具有监管、监督职能的部门；防范环节为公共资源交易的事前、事中及事后各环节。行为具体表现形式：一是监管部门的管理内控机制不健全，忽视了对交易后续效应的监管。二是监察审计机关的外部监督机制不健全。监察机关由于不能及时掌握确定招标方式、标段划分、超预算中标、超中标价决算等重要监督信息，无法开展严格的监督工作；审计机关由于业务工作量较大，将审计重点放在资金额度较大的交易项目，而将其他项目由财政部门委托专业审计事务所进行审计，无法实现全面的审计控制。三是投诉举报机制不健全。在实际工作中，对投诉和举报的调查处理力度不够，使得因利益冲突给受益者带来的不当利益并不能得到纠正。
　　
　　对策建议
　　
　　公共资源交易领域防止利益冲突要从体制、机制、制度建设、手段更新和强化监督等多方面入手，构建一个防止利益冲突的多维防范体系。
　　
　　改革公共资源交易管理体制和运行机制，进一步铲除利益冲突滋生的体制根源。要从两个方面改革和完善公共资源交易体制机制，防止利益冲突的滋生和蔓延。一是建立“一委一办一中心”的公共资源交易领导和管理体制，阻断利益链条。“一委”是市公共资源交易管理委员会，作为领导机构，负责全市公共资源交易市场建设和运行的领导和决策。“一办”是市公共资源交易管理办公室，作为管理机构，具体负责对公共资源交易的监管。“一中心”是公共资源交易中心，作为服务机构，负责公共资源交易市场的物业管理和交易活动服务工作。二是建立公共资源统一交易管理运行机制，规范利益冲突管理标准和口径。要整合分散的信息发布渠道，实现统一信息发布。同时，要完善各公共资源交易市场制度建设，实现统一交易规则和监管措施。
　　
　　建设统一公共资源交易市场，以良好的硬件设施压缩利益冲突滋生的客观空间。在硬件设施上，要建立一个集中统一、设施完备、功能适宜、技术先进、交通便利的统一公共资源交易市场，为防止利益冲突各项措施实现提供客观保障。交易市场在场所上要适应回避、从业限制等制度的需要，主要是实现场所全封闭，满足信息保密，不因信息透露引发利益冲突问题；评标区专家评委与招标单位人员完全隔离，防止招标单位因个人利益因素，诱导或影响评标专家正常做出评判；运用现代化信息设备，实现全过程实时监控，实现全部开评标数据与电子监察数据的对接，方便用科技手段分析、监察公共资源交易过程。物理交易场所的建设，实现开评标、答疑等区域的封闭隔离，便于防止利益冲突的回避制度得到有效落实；监控设施的合理配置和使用，不同程度上约束了开评标过程中的人员行为，减少利益冲突发生的机会；电子监察大厅的设立，有利于扩大和延伸监察机关对利益冲突监督控制的范围。
　　
　　完善防止利益冲突制度，确立利益冲突主体的行为规范。以统一、独立为目标，开展多角度、多层次的防止利益冲突制度体系建立健全探索。清理整顿和规范现有市场交易规则，对散见其中的有关防止利益冲突规定进行集中梳理归纳。纪检监察、财政、国土、建设、国资委等公共资源交易监管监督部门联合，从管理制度、市场监管措施等方面对公共资源交易市场进行全面清理整顿和规范，将现有公共资源交易市场适用的防止利益冲突规定，按层级、分效力进行整理归纳。协调现有公共资源交易制度与防止利益冲突政策要求，保持各效力等级防止利益冲突制度的一致性。要依据《廉政准则》确定的18种利益冲突问题，将散见于各领域的防止利益冲突内容进行整合，使现有公共资源交易领域各项规定与之一一对应，围绕各个交易环节，消除矛盾，细化措施。发挥联合辅助措施作用，强化利益冲突的公布制度。信息公开透明是防止利益冲突问题的重要途径。按照《政府信息公开条例》要求，结合全国风险防控工作，公开公共资源交易领域中各项行政权力运行依据及流程，围绕权力运行廉政风险点制定防范措施，有效遏制利益冲突的发生；以领导干部财产申报为主，通过内部公布使潜在利益冲突问题得到适当管理和限制。制定统一防止利益冲突制度。以预防为主，体现《廉政准则》精神内涵，涵盖公共资源交易各个环节，建立利益冲突预防、管理、监督和责任追究的制度体系。
　　
　　加强科技信息建设，优化防止利益冲突监控手段。开发公共资源交易市场监督电子监察系统，实现有统一的监管措施。由各市场主管部门根据各专业市场实际，组织开发市场交易信息管理系统，由市政府行政服务中心负责建设交易信息网络平台，将各公共资源交易信息管理系统与电子监察系统对接，实现统一的交易全过程监管，变“面对面监督”为“面对背”实时全程网上监督，尽可能地增大监督覆盖面，有利于促进防止利益冲突规定的贯彻落实。