垂直管理部门（以下简称垂管部门）和垄断行业与广大群众的生产、生活息息相关，是社会关注的重点。其政风行风的好坏，不仅影响一个地区的投资发展环境，更直接关乎社会的和谐稳定。加强垂管部门和垄断行业的政风行风建设，是当前纠风工作的一个重点及难点。

    一、垂管部门和垄断行业在政风行风方面存在的问题

    近年来通过各级纠风部门的不懈努力，垂管部门和垄断行业在政风行风建设方面取得了阶段性的成效，但是，存在的问题也不容忽视。从近4年我市投资软环境测评结果来看，垂管部门和垄断行业综合测评排名均是“垫底常客”。以2011年为例，参与测评的62个部门和行业平均得分为88.12，而驻醴单位平均分仅81.57。城管、邮政、电信、移动、银行等，排名均为倒数前5名。近期一项问卷调查显示：34.5%的被调查者对上述部门和行业的服务态度、质量表示不满；33.7%的被调查者对其执法行为表示不满；38.5%的被调查者对其廉洁自律情况表示不满。这表明，垂管部门和垄断行业的政风行风建设，与改善投资环境的要求和人民群众的希望形成强烈反差，成为纠风工作的一大难点。主要问题有：

    （一）服务质量不高。在公共服务、便民利民方面，垂管部门和垄断行业普遍存在服务意识不强、服务态度不好，“人难等、脸难看、事难办”等问题。有的工作人员在“管理”、“服务”这两项职能中，有意识地放大“管理” 职能，而忽视“服务” 职能，时时处处以管理者的姿态出现；有的接物待人不是笑脸相迎、和声细语， 而是态度傲慢、言语冷淡，让人难以接近；有的机械执行规定，对群众的咨询和提问不做耐心细致的解释，敷衍应付；有的只顾自己方便，不顾群众感受，所谓 “以客为尊”在服务中没有丝毫体现。如：在一些银行、电信的办事窗口，本应多个窗口同时营业，实际只开一、两个，其他窗口工作人员或闲坐聊天，或上网玩游戏，任凭办事群众排起“长龙”，也是置若罔闻。更有不负责的，对排队的群众不事先提醒，只要自己下班时间一到，马上就收牌停业，群众对此意见很大。

    （二）执法方式不对。一是粗暴执法。一些执法部门仗势欺人，依仗着“执法者”身份，在执法中缺乏耐心、言语过激，甚至打砸掀翻违规经营者的摊点货物。如：城管执法大队对店外经营、乱摆乱放的行为不是好言相劝，也不经过耐心等待，而是直接上前以粗暴的方式“执法”，严重时甚至引发流血冲突，滋长诸多不和谐因素。二是乱用执法权。缺乏严格统一的执法标准，处罚尺度变动幅度大，“人情执法”随处可见。如：税务部门对中小企业实行定税制度，定多定少，由税务员在一定幅度内灵活掌握，因此不少企业想方设法拉拢讨好税务员，结果是该进国库的却进了私囊。三是“以罚代管”。多数垂管部门对下属执法单位下达“罚款没收任务指标”，并把完成任务情况与单位工作业绩、个人年终奖挂钩，导致执法人员形成以罚代管的工作方式。如：交警部门逮到无证驾驶人员，不是督促其办理证件、完善手续，而是只要缴上罚款，无证车辆摩托又会被放归社会。   

   （三）收费标准不妥。一是捆绑收费。一些垂管部门借办证、质检、年检之机，向企业、群众强行摊派、收取费用，表面上看这些都属于“自愿缴纳”，实质上，在这种典型的“霸王条款”面前，企业、群众虽心知肚明，但不得不屈服。二是巧立名目。如：电信部门以“入网”、“发送短信”等巧妙收取消费者服务费；有的垂直管理部门部门以办班、考证等向企业收费；还有的指定中介机构提供服务借此收费。三是不合理收费。一些垂直管理部门在服务中收费严重不合理，如煤气公司在某小区安装煤气时不但要小区业主交付各种安装费、测量费、管道开挖费、管道材料费，还要入住的30多户业主把其它70多户未入住业主的安装费、测量费、材料费先行垫交，尔后自行“讨债”；还有的垄断行业，借助自己手握审批权，强行向甲方指定工程施工队伍，否则便百般刁难、不予过关，严重损害了市场公平。四是随意涨价。水、电、油、气等垄断行业，完全不随市场波动调节价格，单方面决定价格标准，价格听证会也基本流于形式。这种由垄断滋生的价格不合理因素，对广大群众切身利益是一种极大的侵害，引起了群众的强烈不满。

    （四）纠风力度不强。一是工作落实难。地方政府对垂管部门和垄断行业没有相应的管理职能，在落实纠风工作部署时，地方政府往往只能做协调的工作，而缺乏刚性要求，所谓“纠风工作属地化”管理，实际上因此而失去体制保证。这样极容易形成纠风工作的“死角”，不利于纠风工作全面贯彻落实。二是日常监管难。垂管部门和垄断行业的工作相对独立，其考核指标体系由上级主管部门制定并实施。地方政府对其工作情况缺乏掌握和了解，对其考核标准和内容也不清楚，缺乏相应的制约机制，造成日常监督管理深不进去、沉不下去。三是投诉处理难。群众对垂管部门和垄断行业的投诉和举报，大多反映到地方政府，而按照管辖权限，地方政府无权对垂直部门和垄断行业直接查处，只能移送办理，其结果基本上都是偏轻处理，根本起不到教育和震慑作用。

    二、当前垂管部门和垄断行业存在上述问题的原因

    上述垂管部门和垄断行业存在的问题，有的是多年沉积下来的老问题，有的是在新形势下浮出来的新问题。究其原因，主要有以下方面：

    （一）垂直式的管理关系是产生问题的体制根源。垂管部门和垄断行业在干部任免、经费来源、工作考核、任务分配等方面，与上级主管部门联系更直接、更紧密，相对而言，地方政府的所谓“领导”基本没有实质意义。因此，地方政府对垂管部门和垄断行业的权力制约，缺乏应有的力度和手段，甚至根本无法将监督的触角延伸到执法、服务的各个环节，势必形成“看得见管不着”的尴尬局面。加之，垂直管理部门和垄断行业干部缺乏对外交流，长此以往，极易形成拥权自重、抱团排外，使问题愈演愈烈，从而严重败坏整个部门、行业的政风行风，导致一些问题积重难返。

    （二）权力集中和资源垄断是产生问题的内在条件。垂管部门和垄断行业具有这样几个基本特点，一是工作性质的专业性，二是行业管理的权威性，三是利益结构的关联性，这些基本特点决定了它在相关社会活动中的垄断性优势地位。垄断与腐败本来就是“孪生兄弟”。有了对公共权力、社会资源、专业技术的垄断，加之缺乏具有冲击力的竞争对手，这就为垂管部门和垄断行业实行“封闭式管理”创造了条件。一方面，由于他们掌握着管理处罚、资金信贷、审批调配、工程发包、质量监督的大权，使“公共权力部门化”、“部门权力私有化”成为可能；另一方面，他们可以打着“国家”、“政府”的旗号，随意积压或截留国家政策，对本部门、本行业有利的就施行，不利的就缓行。可见，集权式的垄断是产生部门和行业不正之风的罪魁祸首。

    （三）行业运作不透明是产生问题的重要环节。垂管部门和垄断行业相比社会其它部门在政策和文件规定方面宣传渠道单一，对群众告知什么、告知多少，完全由垂管部门和垄断行业自己规定，群众对自己应当享受的权益知之甚少，执法者让怎么办就怎么办，实践中经常有“执法愚民”的情况发生。近些年我们一直强调信息公开，并采取很多措施保证公开落实，但垂管部门和垄断行业往往公开不透明，只公开对执法有利的部分，对维护群众权益的部分进行“部分公开”或者根本不公开；公开时间不充分，该长期公开的只阶段性公开，规定30天的只搞15日，有意地在时间上“打折扣”；公开方式也不切实，有的热衷于网上公开，其实很多群众还不会上网，有的在不引人注意的地方公开，群众根本无法知情。这样的公开，对于群众来说，“知和不知一个样”，根本不能通过拥有真正意义上的知情权去维护自身的权益，因而不可能发挥有效的社会监督作用。

    （四）社会监督乏力是产生问题的外部因素。引导社会舆论加强监督，是纠风工作的有效手段，但我们在这方面所做的努力还远远不够。一是运用民主测评手段不多。对垂管部门和垄断行业政风行风建设的考评、考核，一般是由本部门、本行业自行组织民主测评，而不是采用地方政府的民主测评结果。由于两种测评在考察标准、关注内容、样本抽取、测评方式等方面存在差异，事实上出现了“测评与实际脱节”的现象。二是发动群众工作力度不大。缺乏经常、有效的宣传工作，对群众的参与热情缺乏正确引导和保护，对群众反映的问题不能及时进行反馈，一定程度上挫伤了群众监督的积极性。三是引导舆论监督氛围不浓。电视、广播、报纸、网络等新闻媒介没有进行有效整合，社会舆论的导向作用未能得到充分发挥。 正是这些问题的存在，导致对垂管部门和垄断行业监督的力度不大、效果不佳。

    三、改善垂管部门和垄断行业不正之风的几点建议

    （一）健全相关法规制度。切实推进“属地化”管理，建立健全纠风工作法规制度，确保各项工作落实。制定完善规范公共服务行业经营行为的法律法规，进一步明确垄断行业在公共服务领域中的社会责任与义务。进一步规范垄断行业交易行为，制止不正当竞争行为。进一步完善消费者权益保护法律法规制度，切实维护消费者合法权益。

    （二）加快行政管理改革。大力推进规范化服务型政府建设，将垂管部门和垄断行业纳入地方政府行政管理体制改革范畴，加快转变政府职能步伐，建立科学合理的行政管理体制。进一步加强和完善基层管理职能，加强和完善以水、电、气为重点的基础设施建设，统筹城乡水、电、气等公共服务行业发展，让广大群众进一步享受改革发展的成果。

    （三）引导市场竞争机制。要积极稳妥推进垄断行业体制改革，建立真正意义上的现代企业制度。一方面，积极稳妥构建规模型垄断行业竞争格局。要在一定的区域范围内，设立两个以上经济利益不同、互不隶属、实力相当的同类型企业，致力推动公平竞争局面形成。另一方面，积极稳妥推动产权制度改革，加快垂管部门和垄断行业下属企业改制步伐，在一定范围内，逐步改革取消不合理的排除与限制竞争的体制机制，加快产权制度改革。

    （四）完善沟通协调机制。加强地方政府与垂管部门和垄断行业上级主管部门联系和交流，建立相互协调、共同监管的工作机制。对垂管部门和垄断行业的干部任免，应征求当地党委政府意见，并作为干部考察的重要依据。对垂管部门和垄断行业政风行风建设的测评，应与地方政府的民主测评结合起来，综合运用考评结果。要加强地方政府与垂管部门和垄断行业干部轮换交流使用力度，建立交流机制，增加干部队伍活力。

    （五）构建联动监管机制。建立上下联动、齐抓共管、各司其职的监管机制，改变倚重垂管部门和垄断行业的主管部门监管的格局，充分发挥各级政府及专门机关的监管作用。要大力推行“阳光作业”，切实规范垂管部门和垄断行业政务、事务公开，确保信息公开彻底、全面、真实。坚决破除“潜规则”，坚决惩处“吃拿卡要”行为，坚决纠正行业不正之风，认真解决损害农民利益的突出问题。（醴陵市纪委 陈钟）