——关于加强政府采购领域廉洁建设的思考

    政府采购领域一直是容易滋生腐败的敏感领域，既是社会关注的热点，也是反腐倡廉建设的重要阵地，而且已成为腐败案件易发多发的重要根源。继去年底集中出现的一连串关于政府采购的负面消息后,政府采购越来越引人关注。今年3月，国务院总理温家宝在政府工作报告中指出，要加强政府采购领域廉政建设，认真治理政府采购等重点领域,加快实行财政预算公开。当下，推进“阳光采购”，构建廉洁采购，让廉洁贯穿于政府采购每个环节和岗位，运行于政府采购全过程，已被提升到全新的高度。本文对政府采购领域容易产生腐败问题的9个主要环节和7个岗位主体进行综述，排查锁定政府采购腐败风险点，分析政府采购中产生腐败的5大原因，并提出了建立健全政府采购反腐倡廉教育等6大机制的对策，从而促进和加强政府采购廉洁建设，把腐败风险遏制在最低程度。

    一、政府采购领域中产生腐败行为的主要环节

    政府采购活动是一个权力行使过程，运行链条长、环节多，主要包括采购人业务委托、方式审批、招标投标评标等许多环节。每个环节都潜在着产生利益冲突、不廉洁行为甚至腐败的途径和形式。

    （一）采购项目委托环节。政府采购项目申报确立后，采购单位就存在确定选择委托中介的随意性和趋利性。代理机构往往通过寻求多种途径、利用各种关系来争得政府采购代理业务，特别是采购金额大、中标服务费高（1000万元以上、10万元以上）的项目，竞争更加激烈，利益关系更加复杂，从而给具体的采购经办人、采购单位和采购办官员带来潜在的腐败风险。

    （二）采购方式选择环节。《政府采购法》里规定了5种法定采购方式，公开招标限额标准以上的采购项目必须采用公开招标方式采购，限额标准以下的采购项目，应采取别的非公开招标方式进行。而每一具体项目的非公开招标采购方式是由采购监管部门审批决定的，这一“审批”就成为腐败风险的关键点。采购单位经常以项目专业性强、工艺技术复杂、时间要求紧等理由申请规避集中采购和公开招标方式；利用邀请招标、询价、竞争性谈判、单一来源等非公开招标方式组织采购活动，从中获取一些方便和好处。

    （三）采购需求确定环节。推行政府采购制度的一个重要目的，就是为了保证采购人能购置到称心满意、价廉物美的物品。而同一类型的产品，不可能全部符合采购人的要求，这样一些接受贿赂的采购人就会通过设定品牌，排斥其他供应商的产品。有些供应商向采购单位工作人员提供赠送礼品礼金、折价商品、外出考察等经济利益，使采购单位在确定采购需求时，带有明显的倾向性和排他性，指定供应商和商品。

    （四）采购信息发布环节。按《政府采购法》规定，政府采购项目信息要在指定媒体公开发布，如果采购代理机构或实行部门集中采购单位的内部监控制度不健全，组织项目采购的工作人员就会对该项目的采购信息不公开发布或者公开时间很短，只通知与自己有利益关系的供应商参与投标活动，或借口项目工期紧，而缩短信息发布到开标的时间，以使非关系投标单位难以有充分时间准备及参加投标，增加关系单位的中标机会等。

    (五)采购文件编制环节。采购中心和招标公司负责编制招标文件通用条款，而构成招标文件实体内容的专用条款由采购人编制。招标文件编制完成后必须经采购人审定才能发布。采购中心和招标公司根据采购人编制的采购方案编制招标文件时，可能形成“量身定制”的招标文件。有时甚至违反科学无歧视性的技术配置原则，有意设定带倾向性的评标要素及标准，通过资质条件限制、商务条件限制、技术参数限制来制定具有排他性的不平等条款，限制和减少供应商参与竞争；或人为有意缺项、漏项，以图谋特定供应商中标后再增加、修改项目内容，违法追加采购等等。

    (六)采购供应商准入环节。政府采购供应商必须符合《政府采购法》要求的基本条件，才能进入供应商信息库或参与某次具体的政府采购项目。而部分采购人、采购代理机构、设置针对性资格条件，限制或排斥非利益关联供应商的进入。采购供应商的认定条件有很大的主观性，容易形成另一种意义上的不公平。一些政府采购人员手握特权，往往会让一些不具备资质、但已给了他们“好处”的企业供应商“过关”。另一方面，由于政府采购需求量大、资金量大，支付有保障，这就成了每个供应商都想得到的“唐僧肉”。

    （七）采购代理机构认定环节。除集中采购机构外，由于政府采购代理机构的资质认定门槛低，要求管理不严，导致一些社会中介机构以追求企业利润为主要目的，在采购程序上能简则简，参加投标供应商的数量和评审的专家能少则少；只注重招标、评标和定标，后续工作越少越好；为了获得更多的采购业务，讨好和迎合采购单位，甚至和采购单位、供应商串通勾结。一些代理机构为获得采购业务，往往听命于采购单位，失去了“中介”地位和作用，客观上导致代理机构在业务管理上重“拉业务”、轻“做业务”。

    （八）投标评标定标环节。评标方法、评标标准或评标细则，这些都是确定中标、成交供应商的关键。一些不法供应商利用行贿手段，串通采购人和评标专家，在评标方法、评标标准或评标细则上量身定做，设定条件，使其产品通过评标程序。有的供应商利用抽取专家的时间差或运用各种社会关系和信息资源，在政府采购评审前做评审专家的“公关”工作。一些采购项目招标评审专家没有形成真正意义上的专家库，一些专业项目评审专家很少。部分企业在招标开标前打探评审专家消息或平时与评审专家私通关系，使得招标评标产生人为的导向作用。

    （九）合同履约验收环节。在合同验收与付款时，少数采购人员以不见“回扣”、“手续费”不验收付款为准则，索拿卡要，收受贿赂，对采购的货物、工程和服务的质量低劣、工期延误等现象视而不见，给中标成交供应商弄虚作假、欺诈隐瞒、以劣抵优、以次充好等违法行为大开方便之门。有的供应商利用自己的技术优势，通过实施商业贿赂等行为，代替采购单位验收采购项目，增加项目成本，降低政府采购效益，产生腐败现象。有的以自然或人为因素而影响工程进度为借口，变更已签及在执行中的合同的实质性内容。

    二、政府采购领域中产生腐败行为的责任主体

    政府采购组织体系建设的核心是分权。在相关文件规定中明确在政府采购活动中应实行多方面参与采购的组织机制。在实际工作中很多单位通过成立多部门参与的政府采购管理组织机构，保障政府采购的公正性。每个部门的岗位相关当事人都不同程度地行使一定的权力，同样不同程度地存在着潜在的腐败风险。

    （一）采购人（招标人）。作为采购标的物需求者，在目前缺少统一的公用设施、设备和用品配置标准的情况下，拥有采购需求、采购标准、采购条件等实体事项的设定权和招标文件的最终审定权；作为评标委员会法定成员，拥有参与评标决策权；作为采购标的物的所有者和使用者，拥有合同履行和验收权。许多采购人由于对所采购标的物并非专业的原因，在编制采购方案过程中，难免要通过市场调查等方式获取采购标的物的数据资料，易形成“量身定制”的采购方案。

    （二）供应商（投标人）。作为潜在的投标人，追求利润最大化是商人的本性和最终目的。一些供应商为此不惜铤而走险。而当前正处在社会转型、经济转轨时期，法制不够健全，对一些违规行为也缺乏强有力的追究，供应商失信成本低。利益大、风险小，滋生了一些不良供应商的不诚信行为。依法享有平等参与政府采购投标竞争，为维护自身权益依法对招标文件、招标过程和中标结果提出质疑，按照法律规定进行投诉、申请行政复议、提起行政诉讼等权利。

    （三）集中采购机构（采购中心）。按照政府采购法规定，采购中心是政府集中采购代理机构，根据采购人的委托或者监管部门下达的采购任务和确定的采购方式，依照法定程序组织集中采购，没有行政管理和决策职能，主要履行协助采购人编制、发布招标文件，组织开标、评标，协调采购人和评标委员会答复供应商质疑等职责。目前是一个非盈利性质的事业单位，有待通过改革提高社会化服务水平。

    （四）招标代理机构（招标公司）。通过招标代理服务取得收益，履行与采购中心相似的职责。由于招标公司需要通过发售招标文件取得收入，必然要采取有偿发售形式，同时要对购买招标文件的潜在投标人名称、地址、联系人、联系方式等信息进行登记，这就使得潜在投标人名单存在泄漏的可能性。导致某个或者某几个投标人想要通过串通方式谋取中标成为“可能”。

    （五）评审专家（评标委员会）。按照政府采购法规定，由采购人代表和专家组成的评标委员会是具体政府采购活动的决策者，独立行使评标决策权。专家评审是政府采购项目立项决策机制的重要环节。目前，专家管理监督机制存在的一些问题，以及专家遴选机制存在缺陷等，使得供应商与专家之间进行串通成为可能。

    （六）监督管理部门（财政部门采购管理机构）。采购法赋予了各级财政部门对政府采购活动进行监督管理的权力，但对于监督的实质性内容和具体程序规则，没有具体的、有效的、强制的监督措施，使得监督难以落到实处。包括负责制定政府采购规章制度；编制、审批、下达采购预算和计划；采购类型管理，审批单位自行采购和部门集中采购；采购方式管理，审批采购方式变更，有些地方监管部门直接规定具体项目的采购方式；监督管理政府采购活动；专家库建设和专家管理；认定批准政府采购招标代理资格的社会中介招标公司；处理供应商投诉等。

    （七）专门监督机关（监察审计机关）。审计机关依法对政府采购进行审计。政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督。监察机关依法对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家任命的其他人员实施监察。虽然很多单位的政府采购机构有监察部门的人员参加，但是他们参加的环节，参加的程度却不统一，非全过程参与成为制约有效分权的软肋。审计机关的工作力度也有待加强。

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    三、政府采购领域中产生腐败行为的原因分析

    政府采购容易滋生腐败，在当今社会一直是热议的话题。到底原因在哪里？笔者认为造成政府采购中的腐败问题原因复杂多样，这里面既有客观原因，也有主观因素。主要原因有：

    （一）缺乏健全的政府采购制度，导致腐败滋生的漏洞。我国政府采购从正式推行到现在只有10年左右时间，制度建设还很不完善，一些法律法规、制度规定尚未健全。如在目前缺少统一采购标准的情况下，只能由采购人自行设定采购标准，难免或者必然导致两个方面问题：一是使招标活动带有倾向性、排他性；二是使得串通投标问题难以完全避免。又如地方政府采购专家评委库容量有限、使用不科学等。供应商对政府采购法律、法规等不掌握，对政府采购程序了解熟悉程度不够；个别专家评委、采购人思想不健康，政府采购招标工作某种意义上说就是评审专家主导评标结果，甚至部分专家在评审中明目张胆的徇私舞弊，听从采购人的意见，与采购人、采购代理机构合谋腐败。此外，还有采购代理机构内部管理制度不严密，政府采购和市场发育不健全等原因。由于制度供应不足，制度不完备，制度与实践存在脱节，导致政府采购过程的很多环节存在漏洞，都可能加大腐败的机会，使腐败行为成为可能。

    （二）缺乏有效的分权制衡机制，导致腐败寻租的可能。公共权力作为一种对公共资源的再分配的权利，如果不被控制和监督，就极易走向腐败，无法避免以权谋私、权钱交易，从经济学角度讲，就是“寻租行为”。政府采购所涉及的关系人主要有：纳税人、采购人、各级政府、各级财政部门、主管部门、行政事业单位和供应商等。由于缺乏有效的分权制衡机制，在集中采购中，这些关系人形成了一个委托代理商：即“纳税人—政府—财政部门—专门政府采购机构—采购官员”这样一条四级委托代理链，时刻潜在着从“租金—权力—更多的租金”的风险”，政府采购过程中存在寻租和设租的动力，导致以权谋私，权钱交易极易成为可能。如供应商总是能够通过寻租获得供应特权或合同，那么他们就没有动力去改进技术，提高其商品、工程或服务的质量，降低成本，以增强自身的市场竞争力。

    （三）缺乏对政府采购人员有效的激励机制，导致腐败行为的出现。相关研究认为，人的需要既有复杂性，又有扩张性，因此任何社会在其现实性上，都不可能使人的所有需要同时得到满足。除非委托人能够提供足够的激励，否则代理人将会消极怠工或谋取私利。政府官员是“理性经济人”，政府系统的各个部门和不同层级的政府及其官员具有自己的特殊利益，都天生地具有追求自身利益最大化的倾向。政府官员既是政策的制定者，又是政策的执行者和操作者，虽然从理论上说他们应该是“人民的公仆”，为公众谋取公共利益，但作为“理性经济人”，政府官员与其它社会成员一样都是个人效用最大化的追逐者，在政府官员的效用函数中包括他自己的利已目标和他的委托人希望他最大化的目标，都对政府官员的行为有着不容忽视的影响。利益的驱动使得政府官员在采购过程中实施权钱交易行为，通过腐败为自己谋利，从而导致腐败行为的出现。

    （四）缺乏有效监督政府采购腐败风险的防范机制，导致腐败风险的易发。从经济学角度讲，风险防范机制是通过提高机关责任人的违规风险成本或预期风险损失，以促使政府采购规则得到应有的尊重和有力的执行。目前，许多地方政府采购管理条例或办法，大部分局限于对招标采购过程的监督，没有实现对政府采购整个过程的监督，也就是说在招投标之前、之后的行为未被纳人监督的范围。而对政府采购之前计划的编制、政府采购合同的履行情况等未能实施监督，造成了监督乏力。另外，尽管现行的政府采购法律法规规定了监督的范围及主要内容，但由于缺乏具体的程序规定和可行的监督标准，政府采购监督工作实质上无法有效进行。如果仔细琢磨，每一个环节和岗位目前而言都可能存在可钻的“空子”和“漏洞”，导致腐败风险的易发。

    （五）缺乏强有力的政府采购惩罚机制，导致腐败案件的多发。经济学家贝克尔认为，腐败的成本与腐败的发生率成反比关系。从我国实际情况看，腐败的成本是比较小的。当前，腐败行为的成本小收益大，各利益主体大胆“伸手”政府采购，究其原因在于对围标串标等违法违规行为普遍存在取证难、认定难、处理难等问题，加上没有出台相应的责任追究办法，致使违规处理不给力，导致了较高的腐败发生率。

    四、防范政府采购腐败加强廉洁建设的对策思考

    温家宝总理在国务院第五次廉政工作会议上要求，深化政府采购制度改革，完善采购预算、招标投标、专家评审、供应商管理等制度，加快建立全国统一的电子化政府采购管理交易平台，实现政府采购业务流程电子化操作。这需要我们对政府采购领域的腐败风险进行深入思考，积极探索防范的办法，以科学严谨的调查研究与分析预测为对策依据，对政府采购的岗位和环节进行严密的顶层设计，科学预测腐败风险的发展趋势，制定一系列切实可行的惩治政府采购腐败的办法和措施，从而减少政府采购腐败发生的概率，达到防范腐败风险、促进廉洁建设的目的和效果。

    （一）建立健全政府采购反腐倡廉的教育机制。一是要加强对政府采购相关当事人的思想道德教育。要做好对政府采购相关当事人的思想道德素质培训，使采购人、采购代理机构、评审专家、监督管理部门等从业人员普遍受到培训，从而提高其廉洁拒腐能力。二是要加强对采购人员的业务素质教育。熟悉政府采购的法律法规和政策，懂得市场经济、财经、招投标、合同、计算机、贸易、商务谈判等方面的知识；在单位内部建立人员定期交流制度，对管钱、管物、管账的人员实行“三岗分离”。三是要经常开展对政府采购人员的警示教育。采取行之有效的手段开展多种形式的警示教育活动，学法学纪，观看反面典型，牢记权为民所用、利为民所谋。四是要开展岗位职责教育。要科学合理地确定内部职责分工，确保各项工作和各个环节的工作责任明确，一旦出现问题按规定直接查找到相关负责人，按责处置，从而强化工作人员的责任意识与忧患观念。

    （二）建立完善政府采购的制度保障机制。要围绕政府采购腐败问题易发多发的重点领域及关键环节完善制度，推进制度创新，达到相互制衡、相互监督的目的，有效防止采购过程中可能出现的各类问题，从制度上堵塞滋生腐败现象和不正之风的漏洞。一是要完善政府采购工作的相关制度。包括政府集中采购目录及采购限额标准、政府采购监督管理工作制度、代理机构内部监督和定期轮岗制度、检察和监察部门驻场监督制度等相关制度，出台相关操作规范，建立健全包括集体决策制度在内的各项制度，有效防止采购过程中可能出现的各类问题，促进廉政建设，杜绝腐败的侵袭。二是建立供应商参与政府采购的廉政准入制度。让供应商在进入当地政府采购市场时，进行廉政方面的承诺；给每个参加政府采购项目的供应商建立廉政档案，将投标供应商平时政府采购廉政情况纳入档案管理，作为第二年招标时评标的依据，并定期向社会公布。三是建立完善的政府采购评审专家考核体系。建立政府采购评审专家资格认证制度，提升政府采购评审专家队伍质量。加强评审专家的考核工作，对不能胜任本职工作或有失公允的评审专家，请退出评审专家队伍，以保持政府采购评审专家的纯洁性。

    （三）建立预防政府采购腐败的动态监控机制。今后应在完善的法律规范基础上，构建包括内部监督机制、外部专业部门监督机制和社会监督机制在内的全方位、多层次及对事前、事中、事后全过程的政府采购监督体系。一是要强化各级财政部门的监控。侧重于对采购资金的使用进行监督，因为各级财政部门对政府采购项目的资金预算编制，采购计划下达和采购项目的执行情况，是财政部门的工作职能范围，对于重大采购项目要派员现场监督评标工作。二是要强化各级纪检、监察、审计的监控。侧重于事中、事后监督，纪检机关和监察机关应派员全程参与监督重大政府采购事项，重点监督和查处供应商、采购机构工作人员、评审专家、采购人代表的工作情况。三是要强化社会监控。聘请人大代表、政协委员和相关人士，作为政府采购工作的社会监督员，监督重大采购项目的采购过程，同时采购监管部门和采购执行机构要定期向其通报政府采购实施情况。

    （四）建立政府采购市场现场监督机制。要把现场监督的关口向前延伸到采购活动的“前期”，向后延伸至采购活动的“后期”，构筑一条涉及采购活动全流程的现场监督防线。具体地讲要着重做好对采购方式审批、采购信息发布、供应商资格设定、评标方法和评标标准、中标或成交供应商确定标准、开标评标、货物验收等关键环节的监督。一是要监督政府采购活动的关键岗位和环节。监督整个操作过程是否符合法律法规的规定，监督非招标方式的审批和运用是否符合法定情形，是否存在人为倾向，监督采购信息发布的内容、媒体和格式是否符合法律规定，监督供应商投标资格条件设定是否存在“量身定做”行为，监督是否存在指定品牌指定型号采购行为，监督评标方法和评标标准的设定是否切合采购项目实际，监督评审专家的抽取使用是否规范，监督合同签订是否与招标文件、投标文件相一致，监督采购项目的验收是否有“猫腻”。二是监督人员要认真履行监督职责。做到既不缺位也不越位，以法为鉴，以纪为律，履行职能、严格监督但不干预具体的采购活动行为，参与现场监督的人员同样要实行回避制度，任何与投标供应商有利害关系的人员都不得充当现场监督员，监督人员要模范执行回避制度，不得乱打招呼误导评审专家做出有违公正的结论，维护好、实现好公开公正公平的采购秩序。三是监督人员要做精通业务、精于监督的行家。自觉钻研政府采购专业业务知识，在技术上要高人一筹。监管机关对外出参与现场监督的人员实行“项目负责制”和“责任追究制”，让监督人员切实担负起现场监督的重任。监督人员不长期固定，实行随机抽取，防止可能被动地产生“权力寻租”行为。

    （五）建立政府采购市场职务犯罪预防机制。一要依法加强对参与政府采购活动的人员的监察工作，保障政府采购工作平稳运行，广泛开展对政府采购从业人员的职业道德教育活动，把典型引路与反面警示有机地结合起来，宣传在采购工作中涌现出来的先进事迹和先进模范人物、弘扬正气、弘扬主旋律，安排一些犯罪分子现身说法，让采购工作的从业人员身临其境，感悟是非，在采购实践中遵纪守法，自觉抵制各种不正之风的侵蚀。二是要求政府采购集中采购机构和社会代理机构依法履行职责，制定并完善内部操作规程和招投标工作的规章制度，对人员进行合理分工，建立相互独立、相互配合、相互牵制、相互监督的工作制度。三是推行网上招标采购制度，运用科技手段预防围标。推行网上招投标的方式，以遏制围标串标行为。通过在网上建立政府采购招标系统，供应商可凭身份密钥登录系统实行远程交易，整个过程中供应商之间无法“碰面”，谁也不知道有哪些人投标、投标人报了什么价，难以串通投标，使交易真正体现竞争。

    （六）建立健全政府采购腐败的惩治机制。规范政府采购主体行为，必须建立政府采购责任追究实施细则和惩防制度，同时要加大查处力度，形成惩治合力。纪检、监察、检察、财政、审计等职能机构要加强协作，形成合力。在搞好监督检查、实施事后效益审计的同时，建立健全供应商行贿“黑名单”制度和行贿犯罪档案查询系统，对政府采购中的腐败行为，要发现一起，打击一起、曝光一起。对受贿的领导干部和工作人员依法从严追究行政和法律责任。一是将行政手段和法律手段有机结合，建立健全对腐败人员的严厉惩处机制。二是完善查办案件协调机制。监察机关要加强与司法、行政执法、审计等反腐职能部门的协调，形成查办案件的整体合力，提高办案效率。三是健全案件查办的综合效应机制。通过案件的查处，及时发现体制、机制、制度和管理方面存在的漏洞和薄弱环节，探索加强防范的途径和办法，把查办案件成果转化为治本资源，充分发挥案件查办工作的后续效应、综合效应。要针对不同程度的违约行为，采取不同的处罚措施；构成犯罪的，移送司法机关处理。(湖南省预防腐败局办公室)