关于贫困地区落实惠农补贴政策的调查与思考
中共湖南桑植县纪委 谷晖
惠农补贴政策是加强农业基础、增加农民收入、推进农村发展的重要举措，也是当前扩大内需、保持经济平稳增长的有效手段。近年来，国家相继实施了粮食直补、水稻良种补贴、农机补贴、农资综合直补、家电下乡补贴等一系列补贴政策。惠农补贴让贫困地区广大农民真切地感受到党和政府的关怀与温暖，农民的收入结构也因此发生了明显变化。笔者对国家级贫困县桑植县的惠农补贴政策落实情况进行了必要的调查，了解到在执行过程中还存在一些不容忽视的问题，亟待稳妥地加以解决和完善。
一、实施惠农补贴政策取得的成效
(一)农民收入有所增加，农民负担得到减轻。随着惠农补贴项目不断增加，补贴标准逐年提高，农民收入也得到增加。据调查，桑植县共有农业人口37.35万人，自2008年至2011年，县财政共拨付发放强农惠农资金9.92亿元。从取消农业税到发放粮食直补、良种补贴、农资补贴等，这些补贴通过“一卡通”直接发放到农民手中，让他们得到“真金白银”的实惠。粮食直补、良种补贴、农资补贴、能繁母猪补贴调动了农民生产的积极性，从而也增加了农民的收入；新农合补贴有效的缓解了农民看病贵、看病难的问题；困难学生生活补贴解决了学生上学难的问题；危房改造补贴、家电下乡补贴、农机补贴等一系列补贴政策的实施，大大减轻了农民的负担，有效地推动了新农村建设的步伐。
(二)种粮积极性有所提高，粮食生产稳步发展。自实施种粮补贴以来，农民感受到党和国家对粮食生产的重视与支持，坚定了发展粮食生产的信心。通过推广优良新品种，粮食单产水平明显提高。近年来，农资价格逐年上涨，致使农资购买力有所下降，农资综合直补的实施，有效缓解了农民购买农资的困难；而农机具购置补贴的实施，导致农民申请补贴购置农机具的积极性高涨，促进了农业机械装备总量的增加和农机结构的优化，推进了全县农机化作业水平提高，有利于农业增效和农民增收；同时，鼓励农户对水源较为充足、地势比较平坦的田地进行复耕，引导农村耕地合理流转，有效促进耕地向种粮大户集中，实现粮食连片种植，劳动生产率不断提高，确保粮食生产稳定。惠农补贴资金犹如一剂“良药”，稳定了粮农的情绪，充分调动了他们的种粮积极性，“家里有粮，心中不慌”，粮食供给保障能力显著增强。
(三)党干群关系有所改善，社会大局和谐稳定。惠农补贴政策的实施，得到了广大基层干部和群众的衷心拥护和支持，农民得到了实实在在的好处，党群、干群关系明显改善，党和政府的形象得到了有效提升，有力地促进了农村社会的和谐稳定。笔者在基层调查时，亲身感受了农民对补贴政策的赞许，当得知我们是专程调查惠农补贴政策是否执行到位，各项补贴是否如数发放时，农民们无不感叹党的政策好，正如有位农民所说：“不用交税还给发钱，这是历朝历代都没有的好事，搁在以往想都不敢想。”
二、落实惠农补贴政策存在的问题及成因
(一)补贴项目繁多，执行任务重。近年来，国家持续加大强农惠农力度，各种补贴项目逐年增多，补贴标准也不断提高。据统计，2008年至2011年，全县发放各种惠农补贴共10大类60多种项目，涉及到财政、民政、计生、农业、农机、林业、卫生等多个部门。由于惠农补贴项目多，缺乏统一规范管理，无形中增添了基层工作的难度和压力，尤其是资金来源渠道不同，发放时间不统一，有的是年初，有的是年中，有的是年末，甚至每个年度发放的时间也不尽相同。调查发现，很多农户因补贴种类繁多，不知道是补的是什么钱，也搞不清哪项是多少钱。因补贴的发放次数多、工作量大，而乡镇财政所和农村信用社的工作人员一直较少，造成工作难以有效开展。据统计，全县39个乡镇（场）财政所工作人员仅有100人，另外从各单位临时抽调有44人；而乡镇农村信用社职工仅175人，发放惠农补贴仅仅是其工作的一部分，除此之外，还肩负着其他大量的工作。惠农补贴每个项目、每一分钱的发放，财政所都要从基础资料的搜集到编制发放清册，再到张榜公布，再进行清册审核，最后将资金打入涉农存折，多种补贴都要经过如此繁多的程序，加上各种临时性补贴的发放，无形中加重了涉农会计的工作量，财政所工作人员本来就少，在工作中难免会产生厌烦情绪，也将会影响工作质量。
(二)补贴涉及面广，审核难度大。惠农补贴大部分是由基层站所造册，乡镇财政所据册将钱打入农户的账户。而良种补贴、粮食直补等补贴都是根据面积发放的，由于这些补贴涉及的面积广，基层站所工作人员不可能到丘块进行实地丈量，因而很难将面积真正落到实处，大部分面积数的统计主要是依靠村干部来完成的，一是凭村干部的估算，二是由农民自己申报，有的村组干部就直接按往年的计税面积上报。类似粮食直补都是以土地面积为基数进行补贴的，与生不生产粮食无关，有的农户将田土承包给别人种粮，但种粮人却并没有得到种粮补贴；有些人干脆抛荒外出打工，可仍然享受着种粮补贴。导致一些地方产生“得而不种”的现象，达不到推动粮食生产的直接效果。家电下乡补贴、新农合补贴也同样存在审核难的问题，有些城镇居民或国家工作人员借用别人的农业户口本，用别人的姓名买家电或住院，然后享受国家的惠农补贴政策，而经办人又难以核实身份，不免让一些投机分子钻了空子。桑植县在近年来进行的退耕还林补贴清理中，共查出虚报冒领补贴问题6个，涉及资金137万多元。
(三)补贴程序繁琐，运行成本高。各种补贴发放的程序多、要求高，大都必须经过“初核、张榜公布、复核、再公布”这样的过程。每年在核实种植面积阶段，各级组织都要投入大量的人力、物力、财力。由村组先分阶段、分品种层层核实、统计粮食种植面积，将核实的面积统计表上报乡镇财政部门，财政部门在核实汇总后，分村编制成册并张榜公布，无异议后报上级主管部门，经主管部门审核再转送县级财政部门，由县级财政部门根据种植面积及补贴标准测算出补贴金额，并将补贴资金全额拨付给县信用联社，由信用联社再拨付至乡镇信用社，再由乡镇信用社按照分村到户补贴清册打入农户的存折。据调查，桑植县财政每年仅用于发放各种惠农补贴的经费就达300多万元，收取、发放新农合要用去300多万元，收取、发放新农保的花费为100多万元，而目前惠农资金发放没有安排专门的工作经费，致使基层特别是村级组织工作积极性和效率都不高。再加上补贴项目多，而单种补贴金额又相对较少，多则几百元，少的只有一、二十元甚至是几元，而乡镇信用社都设在集镇上，大部分农民居住地距集镇较远，领取补贴资金时难免耽误工时，有的还要搭上车费，这无疑造成了领取成本偏高。
(四)部分项目收取自筹基金，少数群众对政策存在困惑。现行新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险以及农业保险等惠农政策的实施，为体现农民的参与，需要其缴纳一定数额的基金，中央的政策是原则上自愿缴纳，而地方政府为达到参保率往往与政绩挂钩，在执行过程中存在强制性，部分群众没有掌握透政策，因而不愿缴纳，这就形成收缴矛盾。一是新型农村合作医疗基金的收取。我县自2005年开始推行新型农村合作医疗，当年至2007年个人缴纳部分为10元/人·年，到2009年增至20元/人·年，2011年为30元/人·年，2012年达50元/人·年，随着个人参合基金的逐年上涨，有些群众感到很困惑。虽然报销比例和额度在不断增长，但部分群众只认为自己缴纳的越来越多，慢慢超出承受能力，有的竟然对此持怀疑态度。二是新型农村社会养老保险基金的收取。由于新农保是新事物、新政策，每人每年缴纳标准暂为100、200、300、400、500元5个等次，有部分群众还在持观望态度，没有参与进来，有的家庭成员多、经济困难，而每人每年至少交100元参保金实在难以担负。调查了解到，某农户全家有7口人，每年至少要交700元的参保基金，这对农村家庭来说是一笔不小的开支。另外，新农保基金从16周岁起开始缴纳，至少要缴足15年，年满60周岁才能领取，许多农民对缴纳资金管理的安全性、对年满60周岁后享受新农保政策的确定性存在顾虑，担心时间长了国家的政策会变，怕交上去的钱打水漂。
三、完善惠农补贴政策的几点建议
(一)建立长效机制，提高整体效能。国家要建立财政支农的长效机制，把已经出台的政策切实用足、用好，给农民的各项补贴要一分不少地落到实处，对两免一补、良种补贴、农机具补贴、粮食直补等惠农政策，要进一步扩大实施范围和提高补助标准，特别是种粮补贴一定要真正发放到种粮农民手中，要将其作为一项持久的、稳定的支农强农政策，并将各种补贴归口到农办或某个综合部门，实行专人专管，努力建立长效机制，提高政策的整体效能，消除政策的不确定性，给农民一个稳定的心理预期，保护农民的生产积极性，让农民坚信党和政府重视“三农”的政策不会变。
(二)整合补贴种类，以少补免收取。良种补贴、粮食直补、农资综合直补等数项补贴同时推出，各项补贴的时效性要求很严，加上新农保、新农合等资金的收取，地方政府尤其是基层工作压力大、任务重。在充分考虑乡镇财政在操作过程中存在的一些实际困难和难度的同时，统筹安排，集中操作，对各项补贴适当进行整合，将几项补贴合并为一项补贴或称粮食补贴，并将要收取的新农合、新农保等参保基金折算在补贴中直接扣除，以少补免收取，一次性完成相关程序，捆绑发放，简化操作程序，减少中间环节，减少人力、财力、物力上的消耗，补贴款的兑现会更加顺畅、简洁，工作效率会更高，也避免单项补贴、各自为战的局面。同时使广大乡村干部从经常性的资金发放和收取事务中解脱出来，集中精力抓生产、谋发展。
(三)以投入代补贴，强化基础建设。国扶县的基础设施大多都比较落后，国家虽然投入了不少资金，但很多项目实施都需要配套资金，大多数偏远山村因苦于没有配套资金而无法实施项目，这也使发达地区与落后地区的差距越来越大。调查中发现很多村集体的惠农补贴都用于村里的基础设施建设，有些村集体没有收入，不惜违规向农户集资搞建设，桑植县减负办在农网改造资金清理过程中，就清退了 万元用于电网改造的违规集资款。国家每年在桑植县投入的强农惠农资金近2亿元，如果将这些分散的补贴资金集中，分批次投入到农村基础设施建设中，逐年分批解决不同乡镇的基础设建设，改善农村农民的生产生活条件，将补贴资金用在刀刃上，避免那些不会经营的农民将闲散的补贴乱花掉甚至用作赌资输掉，让农民得到更多更好的实惠。
(四)加强宣传与监督，建立约束机制。加大对惠农政策的宣传，充分利用各种媒体，加大宣传力度，让广大群众都明白各项强农惠农政策，知道操作程序，避免产生新的误会和矛盾。要加大对政策执行情况的监督检查，确保政策不折不扣地执行到位。一切权力只有在有效监督下才能保证“阳光”操作，相关部门应成立监督组，对各种惠农补贴资金的分配、公示和发放工作进行有效监督，确保各种惠农补贴资金及时、足额发放。同时，要严格执行村务公开制度，全面接受群众监督，确保政策的公平性；实行工作量化考核责任制，奖优罚劣，充分调动乡村两级干部的积极性，夯实组织基础，确保政策的保障性。
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