编者按：

　　

　　据不完全统计，截至今年5月，廉政风险防控工作已在全国31个省（区、市），中央纪委、监察部50个派驻机构驻在部门及91个中央国家机关部门开展起来。

 

　　以北京市东城区为例，通过开展这项工作，该区纪委、监察局2009年、2010年收到的信访件分别比上年下降了8.5%和8.8%。

 

　　廉政风险防控，这一从北京市原崇文区（现并入东城区）开始的探索与实践，通过在全国范围内的全面铺开，不断丰富、完善和发展，已经成为推进权力公开透明运行、健全权力运行制约和监督机制的一项重要举措。下一步，国家预防腐败局在深入开展基础性工作的同时，将重点推进优化权力结构、规范行政裁量权、推进权力公开透明运行以及加强科技防控这四个环节的工作，逐步形成“权责清晰、流程规范、风险明确、措施有力、制度管用、预警及时”的廉政风险防控机制。

　　

 

 

　　镜头1：让自由裁量权不“自由”

　　

　　2011年，在河南省郑州市经商的褚经理忘了参加企业年检，8月他去工商部门办理其他手续时，被告知此事。

 

　　褚经理查询后了解到，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第七十六条，公司不按规定接受年度检验的，由公司登记机关对其处以1万元以上10万元以下罚款。“工商部门会按什么标准来处罚？”他心里犯起了嘀咕。

 

　　“到了工商局我才知道，自己的担心是多余的！根据他们新出台的执行标准，我逾期不到60天，会按最轻的标准来处罚。”褚经理松了一口气。

 

　　在公权力中，法律规定的自由裁量权容易被滥用，成为滋生腐败的温床。为防范此类问题发生，2009年，河南省工商局自戴“紧箍”，出台了《河南省工商行政管理机关行政处罚自由裁量权适用规则和执行标准（试行）》，按照不同违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和当事人是否主观过错，将违法行为划分为轻微、一般、严重、特别严重四级，并对照相关法律法规，把执法范围、执法程序、执法权限、处罚种类和幅度等细化为相应的裁量等次，即依法不予处罚、从轻、减轻和从重处罚。

 

　　“我们对涉及工商系统的上百部法律、行政法规中相关的处罚裁量权条款进行了细化，并将细化结果公示。”河南省纪委驻省工商局纪检组组长陈宏伦介绍道，“这就使行政处罚自由裁量权从自由走向了强制，有效防止了重责轻罚、轻责重罚、同案不同罚等现象，减少了执法随意性，有效防控了廉政风险。”

 

　　“未履行行政处罚裁量告知义务的，行政处罚决定不能成立；告知书、调查终结报告、行政处罚决定书上都需要说明判定为轻微、一般、严重或特别严重的理由，以此压缩行政执法的弹性空间，让自由裁量权不‘自由’。”陈宏伦说。

 

　　2011年，河南省工商局对规范行政处罚自由裁量权的情况进行了自查，并对本系统18个省辖市局进行了检查。检查组在每个市局抽查了10个行政处罚案件，结果显示，所有案卷均按规定执行了行政处罚裁量标准，标准执行率达100%。

　　

　　●画外音：

　　

　　自由裁量权是一柄“双刃剑”，它有利于提高行政效率、克服法律时滞，但也容易导致行政主体滥用权力，使低等级的廉政风险演化为严重的违纪违法行为。因此，加强廉政风险防控，必须要对自由裁量权特别是行政处罚自由裁量权进行规范。河南省工商局明确规定了涵盖工商业务7大类349项具体执法行为的操作标准，细化和量化了行政处罚自由裁量权的标准，有效防范了廉政和监管的“双风险”。

　　

　　镜头2：科技助力实时全方位监控

　　

　　医生有没有开“大处方”，会不会“滥检查”……怎样才能第一时间找出并纠正医疗活动中的违规行为？

 

　　河北省从2009年起，在省人民医院、省胸科医院、省儿童医院探索建立医生权力监控机制，借“科技”之力，将医务人员的诊疗权、用药权、检查权等纳入电子网络的实时监控之下。

 

　　在河北省胸科医院，工作人员做了一个试验。

 

　　“比如这位患者只有11岁，是禁止使用左氧氟沙星的。”医生张春艳打开“临床用药实时电子监控系统”的医嘱录入窗口，在该患者的处方中输入“左氧氟沙星”。刚点击“保存”，“左氧氟沙星”前立即出现了一个黑点。

 

　　“黑点意味着‘禁忌’。医生一见到这个就知道，这药不能用，必须换。”张春艳解释说。

 

　　“这个‘报警系统’就嵌在住院、门诊医生工作站的用药系统中，实时对医嘱、处方进行自动审查。”该院药学部副主任邵艳新介绍道，“不当用药录入后，系统会根据不当程度，用黑、红、橙、黄四种颜色给出提示。”

 

　　在“临床用药实时电子监控系统”中，记者看到，系统会自动筛选出单张处方超过规定金额、用药超过规定品种以及药量超过规定周期的处方。同时，系统软件还会对医院、科室、医师阶段用药数量、金额及药占比进行排序，并公示出前十名。

 

　　“医生排名靠前并不意味着就是开了大处方。”邵艳新解释道，“由于医生接诊患者的数量和病情不同，开多少处方当然也不一样。为了使监控结果更科学，药学部会定期组织专家对处方进行点评。”

 

　　“不光点评筛选出来的处方，还要抽取每位医生平时的120张处方进行点评。”该院监审处处长徐玲补充道，“这样，才能判断医生是不是开了‘大处方’。”

 

　　两年多来，该院先后对开具不合理处方的41名医师进行了质询，对29人给予了处罚。2011年，河北省胸科医院药品收入占医疗总收入的比例，由开展监控机制建设前的50.44%下降到了44.18%；门诊单张处方平均用药品种由2.56个下降到了1.93个；门诊使用抗菌药物处方所占比例降低了5.6%，不合理用药处方明显减少。

 

　　对河北省这三家医院的统计数据表明，自试点以来，其出院患者的人均医药费下降了15.9%，门急诊人均医药费下降了2.8%。

　　

　　●画外音：

　　

　　运用现代科技手段防控廉政风险，在权力运行的整个过程中植入“杀毒软件”，实现对权力运行的实时监督，形成“制度+科技”的廉政风险防控体系，是预防腐败工作的必然趋势。河北省卫生厅针对“大处方”、乱用药、吃“回扣”、拿“红包”等群众反映强烈的医疗不正之风，积极探索医院权力监控机制，通过科技手段使权力“进系统、能监督、留痕迹、可追溯”，及时发现和处置权力运行中的异常情况，有效防控了风险。

　　

　　镜头3：变“亡羊补牢”为“防患未然”

　　

　　安徽省马鞍山市探索建立公共权力规范运行预警机制，在党员干部出现苗头性、倾向性问题时，运用谈话函询、警示诫勉、责令纠错三项预警制度，对权力运行的偏差及时予以纠正，变“亡羊补牢”为“防患未然”。

 

　　2010年，马鞍山市纪委、监察局收到群众反映，市某局一名副处级领导干部在过节期间收受了购物卡。“考虑到反映的问题比较轻微，收受购物卡的金额也比较小，我们就决定启动预警程序。”该市纪委常委会研究决定，由市纪委副书记对这位干部实施预警谈话。

 

　　“与以往诫勉谈话不同，在实施预警时，我们严把对象确定、预警谈话、监督整改和结果运用4个关口，设计了11种表格，严格规范预警工作的程序和方法，防止以警代处、以警代案。”工作人员强调，“同时，我们会根据预警问题的性质、层面，从预警对象的个体情况出发，对症下药，既严肃指出问题，又殷切提出希望。与预警对象的谈话，大多安排在休息日，让双方处在宽松的谈话氛围中。通知谈话时，工作人员会直接与本人联系，尽量缩小知情范围，让当事人感受到组织的关爱，主动改正错误。”

 

　　“这次预警谈话为我敲了一次响亮的警钟！让我认识到犯大错误往往是从犯小错误开始，如果不能在一点一滴的小事上守住防线，后果不堪设想。我将认真反思自己的错误行为，时刻铭记廉洁自律的警戒线、党纪国法的高压线，抵制住诱惑，把握好自己。”这位领导干部当即向组织说明了违规收受购物卡的问题，并作出深刻检讨。

 

　　“预警处置侧重于廉政风险未发之前、初起之时，是教育和惩处之间的一道监督警戒‘屏障’。”马鞍山市纪委、监察局有关领导说。

 

　　没有问题早防范，有了问题早发现，一般问题早纠正。截至目前，马鞍山市已对408名党员领导干部（其中县处级干部106名）实施了预警。

　　

　　●画外音：

　　

　　建立廉政风险防控机制，关键在于有效预防。因此，在查找廉政风险、制定防控措施的基础上，还要建立廉政风险预警机制，使人和事临界风险时，有告知、有提醒。马鞍山市公共权力规范运行预警机制，建立起风险防范、监控管理和效责处置三大系统，着力构建了事前预防、事中监控、事后处置“三道防线”。特别是在事后处置环节，该市通过建立效责处置系统，在党员干部出现苗头性问题时，运用谈话函询、警示诫勉、责令纠错三项预警制度，将问效与问责结合，对其进行教育挽救，及时纠正权力运行的偏差，取得了明显成效。

 

　　　　

　　链接@权威解读：

　　

　　作为预防腐败的一项新举措，廉政风险防控是指运用现代管理学的理念和方法，围绕权力运行，在其流程和环节上提前找出可能发生腐败的漏洞，并据此制定有效的防控措施。

 

　　中央纪委2011年12月22日印发的《关于加强廉政风险防控的指导意见》要求，廉政风险防控要以制约和监督权力运行为核心，以岗位风险防控为基础，以加强制度建设为重点，以现代信息技术为支撑，抓好七个工作环节：摸清权力底数、找准权力运行风险点、分类制定风险防控措施、推进权力公开透明运行、规范行政处罚自由裁量权、加强科技防控、预警处置化解风险。

 

　　目前，摸清权力底数、找准权力运行风险点、分类制定风险防控措施等廉政风险防控工作“基本动作”已经在全国31个省（区、市），中央纪委、监察部50个派驻机构驻在部门和91个中央国家机关部门广泛开展起来。以中央纪委、监察部派驻机构驻在部门为例，有21个部门通过梳理排查岗位职权，查找出廉政风险点11714个；18个部门根据廉政风险排查情况，有针对性地制定廉政风险防控措施14915条；11个部门针对廉政风险防控机制建设情况，完善相关规章制度389项。

 

　　下一步，在深入开展基础性工作的同时，国家预防腐败局还将重点推进优化权力结构、规范行政裁量权、推进权力公开透明运行、加强科技防控这四个环节的工作，逐步形成“权责清晰、流程规范、风险明确、措施有力、制度管用、预警及时”的廉政风险防控机制，不断提高预防腐败工作的科学化、制度化和规范化水平。（感谢国家预防腐败局对本策划的大力支持）

　　

　　专家视角

　　

 

　　

　　开展廉政风险防控，是我国近年来反腐倡廉建设的一项重要创新。

 

　　从制度经济学的角度来看，当前我国处于腐败易发多发的阶段，其背景是我国经济体制转轨的特殊历史时期——计划经济体制下的法律规章和机制制度已不再适应经济、社会发展的要求，而与社会主义市场经济体制相适应的制度体系尚未完全建立——这就为腐败的滋生蔓延提供了机会。因此从长远来看，要想取得反腐败斗争的胜利，不断完善现有制度体系、从源头上预防腐败至关重要。从北京市原崇文区开始的廉政风险防控工作，从政策上和技术上推进了预防腐败工作，具有重要的现实意义。目前，北京、浙江、甘肃等地以及教育部、交通运输部等部门均结合自身情况，在一些重点领域和关键环节开展廉政风险防控，取得了明显成效。

 

　　廉政风险防控工作具有以下几个特点：一是凝聚了共识。社会上对预防腐败工作一度存在认识上的误区，认为其主要是纪检监察机关的事。廉政风险防控工作从风险管理理论出发，指出腐败发生的根本原因在于有缺陷的制度规定和不健全的工作机制，从而调动了纪检监察机关以外其他党政部门的积极性。二是创新了机制。与教育、监督、惩治等工作相比，预防腐败可以说是一种新的战略思维。对于预防腐败工作怎么开展、从哪儿入手，一些地方和部门还存在困惑。廉政风险防控正是通过具体的工作机制，推动了预防腐败工作的落实。三是推动了改革。预防腐败必然要作用于管理体制改革，而廉政风险防控恰恰就是要发现和弥补制度上的缺陷和漏洞。

 

　　尽管各地区各部门在防控廉政风险上已经积累了许多好的经验，但这项工作的深入推进仍有以下几个方面需要注意：首先要提高结合实际查找廉政风险的能力，防止“走过场”。就目前而言，在我国，腐败现象的差异主要存在于部门之间。因此，仔细梳理现有的部门规章制度，理顺工作机制，发现廉政风险并及时采取防控措施至关重要。其次要提高创新解决关键问题的能力，切忌“熟视无睹”。当前我国存在的一些制度漏洞有其复杂的成因，需要系统的制度改革来填补，不可能一蹴而就。但是，对这些现实存在的问题，政府部门不能熟视无睹。开展廉政风险防控，就是要推动改革深化，处理复杂局面，解决关键问题。第三要提高落实廉政风险防控的能力，谨防责任不清。廉政风险防控工作的重点不在查找，而在落实。有的廉政风险可以通过制度建设实现有效降低，有的廉政风险则必须靠在制度的实施中加强监督。其中，包括纪检监察机关在内的各部门均承担着相应的责任。因此，为了确保廉政风险得到有效防控，必须明确责任，并建立相应的追究机制。（作者系清华大学廉政与治理研究中心副教授）