政府采购领域防治利益冲突和防控廉政风险制度研究
李域
［摘要］政府采购容易滋生腐败，一直是热议的话题。政府采购领域产生利益冲突和廉政风险的现象越来越引人关注，且已成为腐败案件易发多发的重要根源。本文从实际出发，对政府采购领域产生利益冲突和廉政风险的10个关键环节和7个重点岗位进行经济学分析，排查锁定政府采购的廉政风险点，分析其产生利益冲突和廉政风险的6大原因，从 6个方面提出了从源头上防止利益冲突和防控廉政风险的对策和办法，从而减少政府采购腐败发生的概率。
［关键词］政府采购 利益冲突 防治 廉政风险 防控 制度 对策
利益冲突，是指国家公职人员在履行职责过程中，因私人利益与公共利益相冲突，而导致权力滥用、权力寻租等腐败行为的特定情境与行为。廉政风险，是指掌握一定权力和资源的行为主体在行使权力过程中，发生滥用权力行为导致发生腐败的可能性。防止利益冲突与廉政风险防控都是以科学有效的制约机制，消除公职人员产生腐败的土壤为目的，延伸权力监控的触角，把权力滥用的可能性降至最低限度。
一、政府采购领域产生利益冲突和廉政风险的关键环节
政府采购活动是一个权力行使过程，运行链条长、环节多，如果监控不到位，就极易产生违纪违法行为。在政府采购过程中，主要包括采购人业务委托、招标文件编制、招标信息公告、招标方式审批、评标定标、履约验收等10个关键环节。每个环节都有可能存在着其公职与私人利益出现实际的、潜在的或表面的利益冲突。
（一）采购项目委托环节。政府采购项目计划预算申报确立后，采购单位就存在确定选择委托中介代理机构的随意性和趋利性。有的采购人委托采购代理机构，不是看其资质，实力如何，而是看其是否善于领会“意图”。一些代理机构往往通过寻求多种途径、利用各种关系来争得政府采购代理业务。
（二）采购方式选取环节。《政府采购法》里规定了5种法定采购方式，限额标准以下的采购项目可采取非公开招标方式进行。采购监管部门审批非公开招标方式成为廉政风险的关键点。采购单位经常以项目专业性强、工艺技术复杂、时间要求紧等理由申请规避集中采购和公开招标方式；利用邀请招标、询价、竞争性谈判、单一来源等非公开招标方式组织采购活动，从中获取一些方便和好处。
（三）采购需求确定环节。政府采购的一个重要目的，就是为采购人购置到称心满意、价廉物美的物品。而同一类型的产品，不可能全部符合采购人的要求，这样一些接受贿赂的采购人就会通过设定品牌，排斥其他供应商的产品。有些供应商向采购单位工作人员提供赠送礼品礼金、折价商品、外出考察等利益，使采购单位在确定采购需求时，带有明显的倾向性和排他性，指定供应商和商品。
（四）采购信息发布环节。政府采购项目信息在法定媒体公开发布，如果采购代理机构或采购单位的内部监控制度不健全，组织项目采购的工作人员就会对该项目的采购信息不公开发布或者公开时间很短，只通知与自己有利益关系的供应商参与投标活动，或借口项目工期紧，而缩短信息发布到开标的时间，以使非关系投标单位难以有充分时间准备及参加投标，增加关系单位的中标机会等。
(五)采购文件编制环节。采购中心和招标代理公司主要负责编制招标文件的通用条款，而构成招标文件实体内容的专用条款则由采购人编制。采购中心和招标代理公司根据采购人编制的采购方案编制招标文件时，可能形成“量身定制”的招标文件。有时有意设定带倾向性的评标要素及标准，通过资质、商务、技术参数等条件限制来制定具有排他性的条款，限制和减少供应商参与竞争等。
(六)采购供应商准入环节。政府采购供应商必须符合法定条件，才能进入供应商信息库或参与某次具体的政府采购项目。而部分采购人、采购代理机构设置针对性资格条件，限制或排斥非利益关联供应商的进入。采购供应商的认定条件有很大的主观性，容易形成另一种意义上的不公平。一些政府采购人员手握特权，往往会让一些不具备资质、但已给了他们“好处”的企业供应商“过关”。
（七）采购代理机构认定环节。除集中采购机构外，一些社会中介机构以追求企业利润为主要目的，在采购程序上能简则简，参加投标供应商的数量和评审的专家能少则少；只注重招标、评标和定标，后续工作越少越好；为了获得更多的采购业务，讨好和迎合采购单位，甚至和采购单位、供应商串通勾结。一些代理机构为获得采购业务，往往听命于采购单位，失去了“中介”地位和作用。
（八）评审专家抽取环节。按照相关法律规定，评标时应从专家库中随机抽取评审专家，但实际抽取时可能并不是“随机”抽取或表面上随机抽取，加上专家库中专家总数虽然多，但具体到某一地区某一行业的专家并不多，有的专家因被采购人或代理机构利诱而出卖职业道德，对投标人区别对待，对采购人“中意”的投标人的标书错误视而不见，对其他投标人的细微错误则“明察秋毫”等。
（九）投标评标定标环节。一些不法供应商利用行贿手段，串通采购人和评审专家，在评标方法、评标标准或评标细则上量身定做，设定条件，使其产品通过评标程序。有的供应商利用抽取专家的时间差或运用各种社会关系和信息资源，在政府采购评审前做评审专家的“公关”工作。
（十）合同履约验收环节。在合同验收与付款时，少数采购人员以不见“回扣”、“手续费”不验收付款为准则，索拿卡要，收受贿赂，对采购的货物、工程和服务的质量低劣、工期延误等现象视而不见，给中标成交供应商弄虚作假、欺诈隐瞒、以劣抵优、以次充好等违法行为大开方便之门。有的供应商利用自己的技术优势，通过实施商业贿赂等行为，代替采购单位验收采购项目。
二、政府采购领域产生利益冲突和廉政风险的重点岗位
实施政府采购制度后，政府采购市场的利益主体除采购人和供应商外，还增加了集中采购机构、中介代理机构、评审专家、监督管理部门和专门监督机关等5个岗位职责，虽然使政府采购市场引入了竞争机制和外界监督制衡力量，但如果监督制衡不到位，则会使其防腐功能大打折扣，致使一些重点岗位存在较大的廉政风险。
（一）政府部门（采购人、招标人）。作为采购标的物需求者，在目前缺少统一的公用设施、设备和用品配置标准的情况下，拥有采购需求、采购标准、采购条件等实体事项的设定权和招标文件的最终审定权；此外，还拥有参与评标决策权、合同履行和验收权。许多采购人由于对所采购标的物并非专业的原因，在编制采购方案过程中，难免要通过市场调查等方式获取采购标的物的数据资料，易形成“量身定制”的采购方案。
（二）供应商（投标人）。作为潜在的投标人，追求利润最大化是商人的本性和最终目的。一些供应商为此不惜铤而走险。而当前正处在社会转型、经济转轨时期，法制不够健全，对一些违规行为也缺乏强有力的追究，供应商失信成本低。利益大、风险小，滋生了一些不良供应商的不诚信行为。
（三）集中采购机构（采购中心）。政府采购法规定，采购中心是政府集中采购代理机构，根据采购人的委托或者监管部门下达的采购任务和确定的采购方式，依照法定程序组织集中采购，没有行政管理和决策职能，主要履行协助采购人编制、发布招标文件，组织开标、评标，协调采购人和评标委员会答复供应商质疑等职责。
（四）中介代理机构（招标代理公司）。通过招标代理服务取得收益，履行与采购中心相似的职责。由于招标公司需要通过发售招标文件取得收入，必然要采取有偿发售形式，同时要对购买招标文件的潜在投标人名称、地址、联系人、联系方式等信息进行登记，这就使得潜在投标人名单存在泄漏的可能性，导致部分投标人想要通过串通方式谋取中标成为“可能”。
（五）评审专家（评标委员会成员）。按照政府采购法规定，由采购人代表和专家组成的评标委员会是具体政府采购活动的决策者，独立行使评标决策权。专家评审是政府采购项目立项决策机制的重要环节。目前，专家管理监督机制存在虚化现象、专家遴选机制存在缺陷，使得供应商与专家之间进行串通成为可能。
（六）监督管理部门（财政部门采购管理机构）。采购法赋予了各级财政部门对政府采购活动进行监督管理的权力，但对于监督政府采购活动各环节的实质性内容和具体程序规则，没有具体的、有效的、强制的监督措施，使得监督难以落到实处。
（七）专门监督机关（监察审计机关）。审计机关依法对政府采购进行审计。监察机关依法对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家任命的其他人员实施监察。审计、监察等职能部门往往停留在事后监督，侧重对采购程序和形式的监督，由于招投标中违法违规行为的隐蔽性，在开标现场很难发现背后的深层次问题。
产生利益冲突和廉政风险的表现形式多种多样。从岗位职责看，承办人的利益冲突和廉政风险存在于履行承办职责过程中，审核人的利益冲突和廉政风险存在于履行审核职责过程中，审批人的利益冲突和廉政风险廉政风险存在于履行审批职责过程中。从承办环节看，承办人的利益冲突和廉政风险表现形式有：隐瞒和隐匿相关信息，故意拖延办理时间，未经批准擅自作为；审核人的利益冲突和廉政风险表现形式有：不按规定审核，泄露重要信息，与利害关系人串通或包庇利害关系人，打领导旗号办事；接受超标准接待等；审批人在审批环节常见的利益冲突和廉政风险表现形式有：授意或暗示下属提出倾向性意见；故意拖延办理时间；不按规定把关；干扰专家评审；不执行回避制度等。从审批过程看，由于政府采购最终是由具体的人员来负责实施的，不管是承办人（一般是股级、科级）、审核人（一般是科级、处级），还是审批人（一般是处级、局级或部级），作为行使政府采购权力的任何一个级别（股级、科级、处级、局级）的采购人员本身就具有腐败风险和利益冲突，正确的履行岗位职责就会使政府采购行为沿着公共意志和公共利益的方向运行，而错误的履行岗位职责将会产生腐败。
三、政府采购领域产生利益冲突和廉政风险的原因分析
从制度经济学的角度来看，当前我国处在经济体制转轨的特殊历史时期，这就为腐败的滋生蔓延提供了机会。尽管政府采购制度设计比较科学合理，但在一些关键环节和重点岗位潜在的利益冲突和廉政风险一样不容忽视，极易引发政府采购领域的腐败问题。究其原因，主要表现在六个方面：
（一）缺乏健全的政府采购法规制度。我国政府采购推行到现在只有10年时间，制度建设还很不完善，法律法规尚未健全。在目前缺少统一采购标准的情况下，只能由采购人自行设定采购标准，难免或者必然导致招标活动带有倾向性、排他性或产生串通投标问题。加上有关规制政府采购的法律在很大程度上不具有可执行性，尤其是到目前仍没有制定出台一套总体上防止利益冲突的法律或制度体系。现有的防止利益冲突制度较为松散、笼统，缺乏系统性和整体性。由于制度供应不足，制度不完备，制度与实践存在脱节，导致政府采购过程的很多环节存在漏洞，极易产生利益冲突和廉政风险，使腐败行为成为可能。
（二）缺乏有效的采购人员激励机制。国家公职人员在政府采购活动中扮演了公共人和社会人双重角色，其利益冲突一定程度上表现为公共角色与私人角色之间的冲突。由于不同的利益取向，加上缺少奖优罚劣机制，自然地产生委托人和代理人激励机制不相容问题。政府采购官员是政策的制定者，又是政策的执行者和操作者，理论上是“人民的公仆”，为公众谋取公共利益，但作为“理性经济人”，与其它社会成员一样都是个人效用最大化的追逐者，在政府采购官员的效用函数中包括他自己的利已目标和他的委托人希望他最大化的目标，都对采购官员的行为有着不容忽视的影响，除非委托人能够提供足够的激励，否则代理人将会消极怠工或谋取私利。
（三）缺乏透明的采购信息公开制度。作为政府采购方案设定者的代理人或采购官员，一般拥有比委托人更多的私人信息，委托人除非付出很高的成本，否则无法获得相应的信息。在政府采购中，委托人的决策往往受制于信息提供者的代理人。这种信息不对称有可能成为代理人偏离委托人目标的现实表现，使得代理行使公共权力的公职人员和公众之间的信息没有办法实现对称，公众无法得到应有的知情权、选择权、监督权和参与权，导致因不知情或模糊知情而造成利益冲突产生。在政府采购实务中，因政府采购信息披露监督薄弱，采购当事人为谋求设租、寻租，更倾向于制造采购信息的不对称。公告的信息缺失或者故意将信息显示的模糊，使部分潜在供应商不能入围，其结果是招标采购变成了“定点”采购。
（四）缺乏正确引导解决利益冲突困境的理念。在政府采购招投标中，公职人员有机会在公共决策过程中优先考虑私人利益，这正是我国市场经济体制深层次的综合原因造成的利益冲突困境。政府采购的公共性意味着谁想使用谁就可以使用，导致管理使用上的责任缺失和监督缺位。政府采购的稀缺性导致各种利益集团或利益主体竞相追逐对它们的支配权，希望通过设租或寻租，在公共产品生产和供给的过程中谋取不正当利益，加剧了利益冲突的发生。市场失灵和利益协调失范的现象仍比较常见，行业潜规则大量存在，少数领导干部法纪观念淡薄，不按政府采购规则办事，往往当其代表的公共利益与其私人利益两者发生冲突时，会选择牺牲公共利益而获取私人利益。
（五）缺乏规范的公共采购权力运行机制。公共权力作为一种对公共资源的再分配的权利，如果不被控制和监督，就极易走向腐败，无法避免以权谋私、权钱交易，从经济学角度讲，就是“寻租行为”。表现在：权力授予环节上存在着部门扩张，尽可能扩大自身权限，为本部门争取更多利益；权力使用环节上存在着“暗箱操作”的管理方式；权力运行目的上存在着公权力与部门经济利益直接挂钩，享有公共资源的全部或部分权益。在缺乏制度约束和社会监督的情况下，就有了公共采购权力的异化，即国家利益政府化，政府利益部门化，部门利益集团化，集团利益官员化。由于缺乏有效的分权制衡机制，政府采购过程中存在寻租和设租的动力，导致以权谋私、权钱交易极易成为可能。
（六）缺乏严厉的政府采购惩治机制。腐败的成本与腐败的发生率成反比关系。从我国实际情况看，腐败的成本是比较小的。当前，腐败行为的成本小收益大，各利益主体大胆“伸手”政府采购，都想“吃到”政府采购这块“唐僧肉”。究其原因在于：一是政府采购每一个环节和岗位都可能存在可钻的“空子”和“漏洞”；二是对围标串标等违法违规行为普遍存在取证难、认定难、处理难等问题；三是没有出台相应的党纪政纪责任追究办法，致使违规处理不给力，导致了较高的腐败发生率。
四、防治政府采购领域产生利益冲突和廉政风险的对策思考
利益冲突是廉政风险产生的根本动因。通过分析廉政风险点上可能产生的利益冲突，建立起相应的防范制度，才可能减少使公职人员利用职权追求非法利益欲望实现的空间和条件。要结合《政府采购法》颁布10周年的工作实践和反腐倡廉建设经验，把防止利益冲突作为反腐倡廉建设原则，将其理念贯穿于整个惩防体系，才能搞好政府采购防治利益冲突和防控廉政风险制度的“顶层设计”。
（一）加强反腐倡廉教育，维护政府采购制度的“纯洁性”。防止利益冲突、防范廉政风险，既要靠制度，更要靠公职人员的自觉性。首先，要加强防止利益冲突的宣传教育，教育引导党员干部充分认识利益冲突的本质及危害，增强防止利益冲突的意识，正确处理好公共利益与私人利益的关系。其次，要加强廉政教育和业务素质教育，增强公职人员的宗旨意识和法纪观念，筑牢反腐倡廉的思想防线，在整个社会形成浓厚的廉政文化氛围，普遍受到培训教育，提高拒腐能力，确保思想纯洁、队伍纯洁、作风纯洁、清正廉洁。第三，要加强中华民族传统美德教育和思想道德教育，使公职人员能够艰苦奋斗、敬业奉献，守住道德的底线，抵御住各种诱惑。第四，开展岗位职责教育。科学合理地确定内部职责分工，确保各项工作和各个环节的工作责任明确，一旦出现问题按规定直接查找到相关负责人，按责处置，强化工作人员的责任意识与忧患观念。
（二）完善法规制度建设，构建政府采购领域的“防火墙”。制度建设在防止利益冲突中更具有根本性、全局性、稳定性和长期性。因此，要不断研究新形势下防止利益冲突的特点与规律，逐步制定各种防止政府采购利益冲突的法律法规制度。首先，要完善政府采购的相关法制建设，尽快出台《政府采购实施条例》等详细配套的法规体系，对廉政准则中有关利益冲突的限制性规定，提升到制度和法律的层面，减少法律冲突和制度漏洞。其次，要针对政府采购的重点岗位、关键环节，分部门、分职级进行逐一梳理，查找可能产生利益冲突的廉政风险点，制定相关具体制度和规定，规范政府采购每一项权力运行流程，建立健全以岗位为点、程序为线、制度为面、监控为主的岗位廉政风险防范机制，把防止利益冲突落实到各个具体权力主体、权力岗位、权力运行环节中。第三，要建立健全政府采购利益回避制度。完善政府采购领域公职人员任职回避、公务回避、地域回避、特定关系人回避制度，建立健全政府采购领域利益回避申请、审查制度、定期交流轮岗制度、干部离任审计制度等，构建和完善公职人员利益冲突回避的制度体系。
(三) 强化政府采购监督力度，增强采购监督的“制衡力”。有效的监督是防止利益冲突的重要手段，也是防范廉政风险的必要条件。一是要充分发挥现有监督机构的监督功能。财政部门侧重于对采购资金的使用和采购程序过程进行监督；纪检监察、审计机关侧重于事中、事后监督，纪检监察机关全程参与监督重大政府采购事项，重点监督和查处违规违法工作情况；人大代表、政协委员等社会监督委员会成员，侧重于监督重大采购项目的采购过程。二是要扩大社会监督和民间反腐力量的作用，扩大人民政治参与，建设民主政治，尽最大可能缩小利益冲突的空间。让社会力量参与监督政府采购活动的关键环节和重点岗位，监督整个操作过程是否符合法律法规的规定，是否存在人为倾向等等。三是要解决监督的虚化和泛化问题，增强监督的针对性、具体性和实效性。科学合理配置各方利益，兼顾各方面的利益，使利益冲突的空间不断缩小。把现场监督的关口前移，向前延伸到采购活动的“前期”，向后延伸至采购活动的“后期”，构筑涉及采购活动全流程的现场监督防线。
（四）推进政府采购相关改革，切断政府采购领域的“利益链”。防止利益冲突的关键是，用改革的思路和创新的办法从源头上防止利益冲突。一是推进政府采购制度改革，进一步建立健全政府采购工作规范，健全政府采购监管体系，有效防止公共采购过程中的利益冲突问题。二是加快推进政府行政管理体制改革，界定政府职能边界，规范公职人员在行政执法、行政处罚等过程中的自由裁量权，减少行政权力对具体经济活动的干预，铲除公职人员商业贿赂和利益冲突发生的土壤和条件。三是加快推进财政管理体制改革。进一步健全国库集中支付制度和财政预算管理制度，完善和规范财政转移支付制度，加强对财政专项资金的管理，促进公共资金的规范使用，有效防控政府采购领域的廉政风险。
（五）建立信息公开运行机制，筑起政府采购领域的“隔离带”。拓展信息公开范围，延伸信息公开领域，让更多的内部运作置于阳光之下，是防止利益冲突、防控廉政风险的关键性因素。运用信息技术和科技手段，形成信息共享、运转顺畅、监管有效的防控网络，从而打造政府采购的“廉洁工程”。一是运用现代科技手段防控廉政风险，在权力运行的整个过程中植入“杀毒软件”，实现对权力运行的实时监督，形成“制度+科技”的廉政风险防控体系。二是完善政府采购信息披露制度。重点解决行政决策、行政审批、行政执法等关键环节信息公开的问题。要求参与政府采购操作、管理或监督的所有公职人员都将本人可能产生利益冲突的信息按照干部管理权限实行报告，并在一定范围内公开。三是构建电子化监管体系。推行网上招标采购制度，运用科技手段预防围标，使采购活动的每一个环节都通过网络来运行，采购单位、供应商、专家、代理机构等采购当事人不再面对面，避免人为因素的干扰和暗箱操作，制约和监督相关人员，监督、审计等部门通过网络实时监控、跟踪监督。
（六）健全政府采购腐败的惩处机制，发挥惩治的“震慑力”。查办违纪违法案件是防止和遏制政府采购领域利益冲突最有力、最直接、最有效的手段。要保持案件查处高压态势，深挖细查政府采购领域的官商勾结、权钱交易和商业贿赂等腐败行为。一是制定严厉的惩戒制度，使公职人员不敢轻易以身试法。将行政手段和法律手段有机结合，健全对腐败人员的严厉惩处机制。在搞好监督检查、实施事后效益审计的同时，建立健全供应商行贿“黑名单”制度和行贿犯罪档案查询系统，对政府采购中的腐败行为，要发现一起，查处一起。二是完善查办案件协调机制。监察机关要加强与司法、行政执法、审计等反腐职能部门的协调，形成查办案件的整体合力，提高办案效率。三是严格实行责任追究，严肃惩治腐败案件。通过案件的查处，及时发现体制机制制度和管理方面存在的漏洞和薄弱环节，探索加强防范的途径和办法，把查办案件成果转化为治本资源，充分发挥案件查办工作的后续效应、综合效应。
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[16]中国政府采购网：www.ccgp.gov.cn。
（作者系湖南省预防腐败局副处级纪检监察员，经济学研究生，公共管理硕士）
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