水利工程建设领域腐败现象及预防对策分析
问渠哪得清如许 为有源头活水来
——水利工程建设领域腐败现象及预防对策分析
傅久梅
近几年来，中央高度重视水利工作，始终把水利基础设施建设放在保障经济社会发展和维护社会和谐稳定的重要基础地位，特别是2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》提出要加大公共财政对水利的投入，从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。水利工程建设资金投入数量大幅增加，但由于相应监管机制的缺失，腐败现象和腐败行为随着资金项目的增多也相应增加，水利工程建设领域变成了违纪违法案件的高发区、易发区。近段时间，邵阳市的新邵、隆回、洞口相继查处了水利系统腐败窝案，其中洞口涉案金额200多万元，6人被立案查处，牵涉前后两任局长，影响很大。南宋著名理学家、思想家朱熹曾经写过一首诗《观书有感》：半亩方塘一鉴开，天光云影共徘徊，问渠哪得清如许，为有源头活水来。水利系统好比“半亩方塘”，如何实现“水清如许”？本文以此案为范本进行探讨，总结其产生环节和表现形式，剖析其根源，并在此基础上尝试提出相应防治对策。
一、水利工程建设领域发生腐败现象的重点环节、表现形式及存在的突出问题
洞口县水利事业发展较快、改革较早，但是，由于政策措施、体制机制还不够完善，难以适应市场经济发展要求，这给水利工程建设领域滋生腐败带来了土壤和条件。通过调研分析，我们认为，水利工程建设领域易产生腐败的重要环节是：工程规划设计、工程立项审批、工程招标投标、工程发包分包、材料设备采购、工程设计变更、工程监理质监、附属临时工程、工程资金拨付、工程竣工验收等十个环节。主要表现形式为：在水利工程建设前期，规划、勘测、设计大多未通过公开招投标选择承担单位，为企业谋取不正当利益开“绿灯”；水利工程招投标，一些发包方利用发包权收受投标人贿赂，明标暗定，泄露标底，或收取“好处费”后强行指定承包商；在工程材料设备采购中，供应商通过向施工或建设单位进行商业贿赂，导致施工或建设单位舍优取劣、舍近求远，购买使用质次价高的材料设备；在工程施工过程中，有的施工单位向建设单位或设计单位贿赂，通过变更设计，增加工程量骗取工程款；在工程监理、质量监督过程中，有的施工单位通过向有关主管人员行贿，谋取不正当利益；在工程款结算中，一些承包者通过向建设单位赠送礼金礼卡礼券、提供旅游、吃喝玩乐等手段，多结算工程款；在工程竣工验收中，施工单位想方设法拉笼“专家”，送红包送礼品，吃吃喝喝，你好我好大家好，验收过程蜻蜓点水浮于形式，等等。所有这些，违背了公平竞争的基本原则，破坏了水利建设市场秩序，影响了工程建设质量，制约了水利事业健康发展。
水利工程建设领域发生的腐败现象和我们当前整体的经济、道德、法制发展水平密切联系，是各种利益格局交织、价值观念冲击、制度机制博弈的产物，具有非常典型的职务犯罪特征。从调查情况看，水利工程建设领域存在的突出问题，归纳起来主要有以下几个方面：
（一）建设市场僧多粥少，不正当竞争屡禁不止。多年来，建设市场是个严重供过于求的市场，很多施工单位都面临因生产任务不足被迫放空施工能力的状况。这种“狼多肉少”的供需关系，让施工单位变得“饥不择食”。施工单位要拿到活，就必须打点好各方“神圣”，通过送红包、给回扣来争夺工程，其中，招投标环节的腐败在工程建设领域最为普遍。从表面看，多数建设工程项目都是通过招投标形式选择施工单位的，非常公正，但其背后却黑幕重重。通常，希望中标的施工单位为达到目的，先贿赂好发包方，搞定发包方关键人物，再拉上几家关系不错的企业演一场“假围标”的戏，从而使该单位名正言顺地中标。作为回报，该中标单位要付给“客串”单位一定的好处费。可以说，整个招投标的过程和结果，全都在该单位和发包方的控制之内。
（二）固定资产投资大幅度增加，管理力度跟不上。当前和今后一段时间，是我县水利建设“投入最多、范围最广、任务最重”的时期，水利部门目前的人员编制力量配备，已远远不适应水利事业飞速发展的要求。由于水利工程点多面广，战线长，水利管理力量明显不足。水利部门目前的人员编制力量配备，已远不适应水利事业飞速发展的要求。
（三）监督管理乏力，建筑市场有法不依、运行无序。主要表现为：一是资质监督不得力。有的主管部门对参建单位及其从业人员的资质认定把关不严，致使不具备足够的技术管理能力和装备水平的单位屡屡混迹于建筑市场。二是转包、违法分包现象比较普遍。有些中标企业为了谋取利润，在没有征得招标人同意的前提下，通过关系将经评审的合理低价中标的、本身就没有多大利润的项目，转包给他人，自己按一定的比例提成，净得一些利润，至于施工成本、工程质量、竣工验收等一些问题，原中标人一概不理。有些施工企业没有按照招标文件要求，私自将工程的主体与关键性工作非法分包给没有资质的单位，造成工程质量隐患。三是工程质量监督缺乏力度。有些工程监理、质监人员没能很好履行监督职责，未严格按照技术规范对工程质量进行控制。四是审计监督严重滞后。项目审计监督中存在项目开工前、建设中不审计，到工程交付使用后再搞“秋后算帐”的问题，导致资金使用失控甚至被侵吞。五是执行监督不力。有些分管领导奉行好人主义，对违法违纪现象睁只眼闭只眼，执法不严，查处不力。
（四）少数党员领导干部经受不住权力、金钱的诱惑，出现了贪污、受贿、失职、渎职等违法违纪现象。工程建设领域历来是腐败高发领域，工程立项、项目审批和规划设计等环节，存在较多的人为因素和较大的自由裁量权。一些领导干部在各种利益诱惑下，利已主义、私欲、贪欲急速膨胀，把人民赋予的权力作为获利工具；有的领导干部法制观念淡薄，心存侥幸，认为你捞得没问题我捞也不会出事，毕竟出事的机率微乎其微，抓住“机遇”赌一把。
二、水利工程建设领域腐败现象发生的原因
水利工程建设领域发生的腐败现象和我们当前整体的经济、道德、法制发展水平密切联系，是各种利益格局交织、价值观念冲击、制度机制博弈的产物，具有非常典型的职务犯罪特征。究其发生的原因，既有水利建设领域自身特点等客观原因，也有体制机制方面等的主观原因：
（一）客观原因。一是建设市场严重供过于求的市场现状造成很多施工单位生产任务不足，再加上水利项目往往都是在资金得到落实的情况下才会进行建设，且相比其他工程项目，利润空间更大。这就使得施工单位对于工程的“渴望”更加强烈。施工单位为承包到水利工程，就必然会千方百计疏通关系，通过送红包、给回扣来争夺工程。如通过贿赂发包方关键人员获取招标标底（此方式在前几年是司空见惯）；二是由于大多数水利工程项目施工起来技术水平要求不是太高，通常借助一些简单的人力、机械和材料就能完成，使得当地一些个体人员也通过借其他企业资质来参与投标，甚至一些财力比较雄厚的一次可借多家企业资质参与围标，此方式无论在水利工程建设领域还是其他工程建设领域都非常普遍；三是水利专业技术人才缺乏。近几年水利建设投入突飞猛进，工程项目猛然增多，工程点多面广，战线长，而水利部门人员编制受机构设置等限制，技术力量已远远不适应水利事业飞速发展的要求。有时一个技术人员要管几个项目工程，难免顾此失彼，监管不到位。四是水利项目争取的特性。水利项目立项必须要有可研报告，而可研阶段的设计费用必须由项目争取单位先行垫付，若项目未能立项则前功尽弃，而一般单位都没有专项项目前期工作经费，这就导致项目争取单位不得不考虑项目前期费用问题，为节约费用，该公开招标的不招标，在资金拨付上也是能拖就拖，客观上就为腐败现象提供了滋生的土壤和环境。
（二）主观原因。一是资质监督不得力。相关部门对参建单位及其从业人员的资质认定把关不严，致使假借其他企业资质现象屡禁不止、不具备足够的技术管理能力和装备水平的单位屡屡在建筑市场滥竽充数；二是建设单位对不合理利润的最大化追求。通过一些不正当手段拉拢业主代表、监理人员、质量监督人员，在工程建设质量上做文章，同时为在工程款支付、工程数量的计算、工程设计的变更以及工程验收和结算中顺利过关，又不得不加大感情投入，利用钱物贿赂有关人员；三是审计监督滞后。目前项目审计主要是建后审计，除国家重点水利建设项目外，对其他水利工程的开工前审计和建设过程中审计几乎没有开展，导致工程建设资金使用失控甚至被侵吞等违纪违法现象既成事实，未能很好起到预防监督作用；四是由于在工程立项、项目审批和规划设计等环节，存在较多的人为因素和较大的自由裁量权，少数党员领导干部经受不住权力、金钱的诱惑，利用职权，以权谋私，出现了贪污、受贿、失职、渎职等违法违纪现象。
三、水利工程建设领域腐败预防和治理对策
构筑水利工程建设领域防腐保廉体系，创新预防体制机制，加大制度创新力度，是从源头上防治水利工程建设领域腐败的关键。只有紧紧抓住机制这个根本，才能真正做到未雨绸缪，确保工程安全、资金安全和队伍安全。
（一）构筑公开透明的公共权力运作平台，创新权力运作机制。按照标本兼治、综合治理方针的要求，针对当前我市水利建设领域腐败案件的新动向，在水利建设工程招标、监督管理、工程款支付等敏感环节中，要从完善制度、加强管理入手，使权力行使有章可循。一是健全各类制度。水利工程建设工作的实际是动态的、开放的、发展的，现有的工程监督管理制度体系中必然存在着落后与不足之处，这些缺陷若不及时修补，就可能为破坏制度的人提供机会。针对在水利工程建设招投标项目中挂靠围标、工程分包、恶性低价竞争等行为，针对设计变更、资金划拨、材料采购、质量监理等重要环节，制订一系列水利建设工程管理制度，如水利建设工程设计变更管理制度、水利建设工程跟踪审计制度等多项规章制度，并制定相关的配套制度，使得任何工作都有章可循，建立健全按制度办事、靠制度管人的机制。同时要对以往建立的各种制度进行一番梳理，及时废止已经过时的制度；对既有的制度进行重新整合，避免制度与制度之间的“碰撞”；对有缺陷或有漏洞可钻的制度进行修改完善。对制度的缺陷要及时修正，如在招投标制度方面，要思考如何面对设计变更，加强对资金的监管等等。二是明确责任追究。进一步明确职、权、利，实行廉政责任制和责任追究制，促使我们水利系统领导干部用制度管人，用制度约束其身，用制度堵塞漏洞，从根本上防止水利工程建设领域腐败现象的发生。三是实施民主管理。为避免水利工程建设项目决策中的“一言堂”，必须按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由集体讨论作出决定。四是加强群众监督。为更好地加强对水利系统领导干部在工程建设中的廉政勤政情况进行监督检查，要实行“阳光操作”，让党员群众有知情权、参与权、选择权、监督权，并使之规范化、制度化。要通过完善办事公开制度、健全信访举报制度，把对工程领域的权力运行置于广大人民群众的有效监督之下。
（二）构筑优胜劣汰的选人用人竞争平台，创新干部工作机制。针对当前我市水利系统干部队伍思想、业务水平参差不齐的情况，要按照德才兼备、注重实绩、群众公认原则，坚持正确的用人导向，把真心实意想干事、勤奋学习会干事、务求实效干成事、严于律己不出事的干部选拔到工程管理领导岗位上来。一是要全面贯彻《深化干部人事制度改革纲要》和《党政领导干部选拔任用工作条例》，采取有力措施，加大干部人事制度改革和干部监督工作的力度，健全干部选拔任用监督机制，加强对干部推荐提名、考察考核、讨论决定等各个环节的全程监督检查，加大惩处力度，对一些工作能力不强、思想政治水平不高、原则性不强、道德品质欠佳的干部，要批评教育，不能提拔重用，特别是在水利工程管理等重要岗位上的要予以调整，已得到提拔的也要坚决撤下来，防止干部“带病提拔”“带病上岗”。二是要完善考核。要科学设置干部政绩考核标准，在设置考核指标上，坚持突出重点，根据干部岗位的不同特点和要求，采取分层分类、定性定量相结合的方法，合理设置考核指标；在考核程序上，要分听取考核对象的述职、组织群众测评、个别座谈、现场察看、专项抽查、综合分析鉴别、反馈意见等程序进行。要充分运用考核结果，将干部绩效考核结果作为提拔使用干部的重要依据，真正把德才兼备的干部选拔重用起来；依据绩效考核结果有针对性地加强干部的教育管理，对干部存在的潜在性、苗头性、倾向性问题，要及时指出，予以化解，以防微杜渐；通过运用干部绩效考核结果形成干部奖惩激励机制，切实把干部的“优”与“劣”同“奖”与“惩”有机结合起来，使考核结果在奖惩机制中得到充分运用，有效地发挥绩效考核结果的作用。
（三）构筑生动活泼、行之有效的教育平台，创新教育机制。加强反腐倡廉教育，对于筑牢思想道德防线，增强拒腐防变和抵御风险能力，具有重要的基础作用。反腐倡廉教育是一个动态发展的过程，具有鲜明的时代性，如果脱离了时代背景，脱离了现实生活，就缺少吸引力和生命力。因此，反腐倡廉的宣传教育工作必须与当前水利系统的反腐倡廉形势、水利工作的特点相适应，在机制上、内容上、方式方法上都要与时俱进、有所创新，如除了利用中心组学习、党支部学习等方式加强宗旨教育、党纪国法教育、艰苦奋斗等方面的教育，还要注重发现和挖掘身边的先进和典型，运用我市水利系统近期发生的违法违纪案例，做好正反面典型的教育，让身边看得见摸得着的优秀人物的品格与精神感染教育干部职工，让身边惨痛教训警示提醒干部职工；根据水利工程建设领域腐败高发的特点，在工程开工之前先上廉政课，对项目建设的相关人员进行党纪法规和廉政教育，从而使项目建设人员自觉做到“三不”：不收承包商任何物品，不吃承包商一顿饭，不介入承包商任何工程。
（四）构筑行之有效的监督检查平台，创新监督制度机制。一要强化权力的监督，改革工程管理体制。水利工程建设管理部门掌握着工程建设基本管理权，因此要强化统一领导和全面监督，由过去单一的部门管理变为统一的综合管理，由过去的事后监督变为事前、事中、事后全过程和场内场外全方位监督。水利工程管理中的重大事项如招投标、工程变更、造价审计等需由领导集体协商，任何个人无权决定，从而有效避免部门垄断，个人独权，领导干涉，同事说情，朋友求情等行为，以保证各级严格按规定办事。二要强化招投标监督，规范招投标管理。进一步完善招投标制度，尽量让权钱交易者无空子可钻，纪检部门要全程参与整个招投标工作，实行全过程监控。要增加招投标工作的透明度，做到在整个招投标过程中实行招标信息公开、招标程序公开、评标方法公开、定标结果公开，并切实把好招标入围关，标底编制关、评标审定关和开标关。重大或重点工程开标后，还应公示中标人有关情况，接受群众的监督。三要强化工程管理监督，规范资金使用管理。比如工程管理中的工程量变更，这本是工程中正常现象，但很多工程量的变更恰恰是工程建设中可变数最大、最容易产生腐败问题的环节之一。因而需要不断强化对工程管理的监督，对大项工程量的增减变更，应坚持由监察审计人员会同有关专业技术人员到现场了解情况，掌握施工动态，堵住工程设计变更中的漏洞，预防腐败的发生。要加强对项目资金使用管理的监控，做到项目资金专户管理、封闭运行、专款专用，使用情况进行定期公示，坚决杜绝截留、挤占、挪用等违纪违规现象，确保项目建设资金管理使用的透明。四要强化水利纪检监察，创新监督检查方式。水利系统的纪检监察部门要切实加强对关键环节和重点部门的监督检查，要创新监督检查方式，推行项目业主定期向纪检监察部门汇报和项目备案制，并尝试向重大水利工程项目派驻纪检监察员工作。
水利工程是渠道工程、堤坝工程，实践证明，要想工程建设“清如许”，“源头”的治理很重要，过程的控制同样重要。通过典型案例剖析，在水利工程建设领域，以法律法规为“渠”，体制机制为“坝”，人文道德为“网”，“水”才能“活”而不浊，人才能经得起“问”！（作者系洞口县政协副主席、监察局副局长）
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