工程建设领域招标投标存在的主要问题及对策
一、当前工程建设领域招标投标存在的主要问题
（一）依法应当招标的工程建设项目不招标或邀请招标
一些项目单位以招商引资、重点工程项目或招标时间长、经费开支多为借口，对本应公开招标的工程建设项目自行确定建设施工单位或采取邀请招标。有的项目单位人为了规避招标，将工程项目化整为零或分阶段实施，使之达不到招投标规模。有的将主体工程与附属工程分开，只对主体工程进行招标，将附属建设工程及装修直接发包。
（二）限制或排斥潜在投标人
招标人在招标时限制或排斥潜在投标人的现象比较常见，主要表现在：一是随意提高或降低投标人入围条件，限制或者排斥潜在投标人；二是利用划分标段或者合同包，规避招标、虚假招标或者排斥潜在投标人投标；三是违规干预招标文件、评标办法、标底、合理价、投标报价限值的编制，违反保密事项泄露标底、评委名单等。
（三）围标串标和出借挂靠资质
当前，围标串标现象比较普遍。有的投标人相互之间暗中约定利益分配方式，一家投标，另外几家“作陪”，通过恶意抬高或压低投标报价达到中标目的。有的投标人通过采取“价格同盟”、“轮流坐庄”、“陪标补偿”、“挂靠垄断”等手段，暗箱操作串围标。有的投标人与业主单位串通，控制招标投标过程，让招标投标活动扎扎实实走个过场。与围标串标相伴的就是施工企业出借挂靠资质问题非常严重。很多施工企业为了争取业绩，将资质出借给社会闲散人员承接、承揽业务。有的投标人挂靠高资质企业，以他人名义投标。有的投标人同时以几个企业的名义去投标，以期达到围标的目的。
（四）评标的公正性难以保证
少数项目单位不按规定从统一评标专家库中随机抽取专家，而从行业主管部门或招标代理公司的评标专家名册中抽取，有的甚至自行确定评标专家，其评标过程中的公平性和招标结果的公正性不得不引发疑问。当前，评标专家素质良莠不齐，大多数是兼职，业务学习和培训不够，有相当一部分评委对评标知识和规则一知半解，有的评标人员甚至把评标简单理解为尽可能满足招标人的“意愿”，导致评标活动在一定程度上走形式。
（五）中标结果不能得到有效执行
当前，在工程建设项目中不执行中标结果的情况比较多，严重影响招标的严肃性。主要表现在：一是招标人要求中标人放弃中标或指定分包、转包工程项目、指定材料设备及构配件的生产厂家和供应商。二是中标人转包或违法分包。三是背离招标投标文件签订项目施工合同，或在合同之外，另行订立与合同内容不一致的其他协议。四是不按结算清单造价结算，随意变更设计，造成低价中标、高价结算，使招投标定价形同虚设。
二、存在问题的主要原因
（一）相关法律法规和制度不完善。虽然近年来我国陆续颁布了《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规，但总的来说，我国招标投标法律体系还不完善，法律之间以及法律法规与行政规章之间的衔接配套还存在漏洞。一是有关政策规定不统一，政出多门。如交通、水利等部门的工程建设项目没有规定统一进场交易，在评委专家库和招标示范文本建设上各搞一套，不互通互用。二是招标人权力过大，责任不清，缺乏有效监督。如招标文件的编制缺乏评审和监督，实践中主要由招标人说了算，不利于招标文件的科学、合理和公正。三是评标委员会成员的确定存在漏洞，对专家委员的抽取方式、抽取时间、专家库的范围缺乏明确的、强制性的规定。四是招标文件、投标文件与签订合同脱节，造价难以控制，也容易造成“低价中标、高价结算”现象。
（二）政府投资体制存在缺陷。现行的政府投资工程许多仍沿袭计划经济时期的“投资、建设、管理、使用”四位一体管理模式，行政主管部门既是投资主体，又是监督管理者，还是法规制度的制定者，“运动员”、“裁判员”、“行政主管”集于一身。由于当前我国仍处于投资拉动经济的发展模式，投资人在招投标市场中处于绝对优势，处于弱势地位的招投标监管机构和招标代理机构只能依附于投资人，这就容易导致其越位干预招投标活动。
（三）监管体制不顺和监管手段不足。由于招投标没有实行属地管理，发改、建设、水利等九大相关部门对于招投标活动都有管理权，导致政出多门、职能交叉和行业垄断，缺乏一个统一、权威、强有力又没有利益纠葛的综合管理部门与执法主体，很难形成合力。现有的行政监督部门由于专业人才的缺乏，大多只重程序及招标过程的形式监督，仅能起到程序形式和表面合规的公证作用，对招标人是否真正履行合同和落实招标合同的事中、事后监督，缺乏手段，所以很难达到监督的效果。
（四）部分国家工作人员违规插手干预招标投标。市场经济下，一些国家工作人员经受不住权力、金钱的考验，放松了廉洁自律的警惕性，通过插手干预招投标活动来谋取私利。还有的国家工作人员法治观念淡薄，依法行政意识不强，认为招投标时间长、程序繁琐，不利于加快建设进度，把依法招投标与推动经济发展对立起来，从而以权代法，直接插手干预招投标活动。
三、主要对策
（一）建立健全招标投标法律体系
一是统一招投标和政府采购法律体系。建议将我国《招标投标法》和《政府采购法》两者统一起来，形成以WTO《政府采购协议》和国内政府采购法为基础，一般性法规和实施规则为补充的新的法律体系，凡是政府采购项目，不管是工程建设项目还是货物、服务采购，均适用招投标制度。二是进一步完善招标方式。我国《招标投标法》仅规定了公开招标和邀请招标两种招标方式。建议把《政府采购法》规定的竞争性谈判、单一来源采购和询价三种形式增加进去，对于一些应急工程、合同金额较小的标准化货物或服务的采购，采用上述采购方式，既可提高采购效率，又可避免直接发包可能带来的腐败风险。三是建立综合监督机构。体制不顺、多头管理是造成招投标领域监管不力的重要原因，建议将分属于发改、建设、水利等部门的招投标行政监督权集中起来，成立招投标市场的综合监督管理机构，作为各级政府的直属部门，统一行使行政监督权，实现真正意义的“管办分离”。四是加大对违法违规行为的处罚力度。扩大资格罚的适用，对多次违反招投标法律法规或情况严重的，在一定范围、一定时期内限制或禁止其参加招投标活动，直至清退出建设市场。我国《刑法》设立了串通投标罪，但该罪存在着适用范围过窄、认定标准不明确、处罚上限过低等缺陷，不利于有效遏制当前招投标市场中的犯罪行为。建议对该罪名进行完善，在适用主体范围、犯罪手段认定、金额标准、处罚上限等方面都要适应当前打击招投标犯罪形势的需要。
（二）加快推进政府投资体制改革
一是创新国家建设项目投资运作机制。进一步转变政府职能，做到政企分开。政府投资或以国有资金为主体投资的建设工程项目及招标投标，实行“投资、建设、管理、使用”“四分离”的管理体制。对经营性的国有投资项目，采用授权的办法，明确一批具有法人地位的国家投资主体，代表国家行使国有资产投资者的职权，自主承担风险，政府则履行市场的管理者和秩序的维护者职能。对公益性或非经营性的政府投资工程，建议成立一个负责工程管理的专门机构，实行统一设计、统一招投标、统一现场管理、统一竣工验收，项目资金则由财政部门统一拨付，从根本上打破投资、建设、管理、使用一体化的利益格局，形成权责分离、互相制约、互相监督的新型关系。在工程的建设方式上，可以更多地选择“代建制”和总承包制的方式，从源头上防治招投标活动的腐败土壤。
二是破除地方保护与行业垄断。加大电力、铁路、通信、烟草等国有垄断行业投资体制改革力度，引入竞争机制，凡是使用国有资金的工程项目依法应当招投标的，都要依法进行招投标，符合资质条件的企业都可进入。对外地企业采取强制性登记注册、备案许可、违规收取费用等行政或经济上的歧视性政策，以及对本地企业在评标中加分倾斜、采取不同审查或评审标准的一些地方保护政策，都要一律废除，推动形成统一开放、竞争有序的工程建设市场。
三是逐步扩大民营投资比重。民营投资相对于国有投资来说，受到公职人员插手干预的现象较少，众多案例表明，民营投资的产权约束力强，较国有投资更加讲求效益，有利于防止低效、重复投资以及重大项目投资中的各种腐败现象。因此，要进一步扩大对民营资本的开放度，增加民营投资在社会固定资产投资中的比重，尽可能吸引私人资金投资工业、市政设施、金融、医疗和教育等领域，只要不是国家明令禁止的，民营资本都可自由进入，享受与国有资本同等待遇。
（三）建立健全对招投标行为的监督体系。
一是加强工程建设信息公开与诚信体系建设。凡是政府投资、使用国有资金的建设项目和实施情况以及从业单位和人员的不良信用等信息，都要强制性地进行公开，广泛接受社会监督，确保招投标各项信息及时、准确、规范披露。制定行业信用评价方法和标准，组织开展信用等级评价，建立和完善招投标各方主体信用档案。对不良信用的从业单位和从业人员建立“黑名单”制度，通过失信曝光、分类监管和市场退出机制等手段加大对失信企业和失信人员的惩戒力度，进一步规范各类市场主体和从业人员的行为。
二是加快建立统一的公共资源交易中心，推进信息化建设。建议对现有的有形市场进行整合，大力推进从中央到地方的各级公共资源交易统一平台建设，将工程建设招投标、国有资产产权交易、国有土地招拍挂、政府采购、药品采购等纳入交易中心，实行公共资源交易统一集中管理，这样有利于整合公共资源、降低交易成本，也有利于加强市场监管、预防滋生腐败。同时建立科学、标准、规范的电子招投标系统，实现无缝对接和互联互通，实现招投标工作“信息全公开、评标全封闭、过程全监控”，最大限度地减少人为干预，用无情的“电脑”管住有情的“人脑”。
三是严肃查处各类违纪违法案件。严肃查处招投标违纪违法案件是遏制公职人员插手干预招投标活动的有力手段。要进一步完善招投标质疑与投诉举报程序，拓宽群众参与监督的渠道，保证群众对招投标活动的知情权、参与权、质询权和投诉举报权，充分发挥群众的主体作用，必要时引入司法救济手段，保护守法经营者的合法权利。纪检监察、审计、信访、检察以及招投标行政监督部门要进一步加强招投标领域违纪违法行为的监督检查和专项治理，加大对行贿行为的处罚力度，严肃查办公职人员插手干预招投标案件，始终保持查办案件的高压态势。
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