关于基层“一票否决”工作考核中存在突出问题的调查与思考
中共冷水江市纪委副书记、冷水江市监察局局长 胡启明
近年来，基层在迎接上级部门“一票否决”工作的考核时，屡屡暴露出违纪违规问题，其中有些违纪行为甚至已经被视为潜规则而被普遍遵循，没有引起相关部门和单位的足够重视，而实际上，考核当中的违纪比一般的违纪后果更严重，必须采取有力措施加以预防和治理，绝不能姑息纵容，让考核流于形式，损害政府公信力。
一、存在的突出问题及危害
“一票否决”原为联合国安理会常任理事国的表决制度，近年来被我国地方各级政府广泛采用，成为一种重要考核方式，即政府绩效中的某些指标没有达到合格要求时，政府的整体绩效也就被认为没有达到合格标准。正因为“一票否决”在对考核对象的评定过程中具有决定性的作用，使得被考核对象对其十分重视，想方设法通过考核，也使得考核组具有了对考核对象进行“生死予夺”的大权，考核过程中出现了群众反映强烈的突出问题。
1、弄虚作假，欺上瞒下。有的基层单位积极和上级相关部门沟通，修改不利于本单位的数据。如社会治安综合治理的考核中，许多地方把信访维稳纳入了“一票否决”范畴，对上访量进行了严格控制，一些基层单位为了降低信访量，买通上级信访局、综治办相关负责人为其“销号”，消除上访记录。计划生育“一票否决”中，人口自然生长率、多胎控制率、性别比是其中重要的考核指标，一些基层单位买通上级计生局的统计股负责人员，修改数据。有的基层单位搞“内部协调”，为造假创造条件。如一些乡镇出台“土政策”，要求派出所在没有收到乡镇主管计生工作的领导批条的情况下，不得为辖区内新生儿登记户口，这一“土政策”有利于乡镇及时了解辖区内的违法超生情况，对违法超生起到了制约作用，但同时也为乡镇计生工作造假提供了条件，考核组很难通过派出所的户籍信息了解到真实情况。有的基层单位出奇招、怪招应付考核。2009年，《半月谈》的一篇调查报告中披露了基层政府应付上级机关的招数：引产、流产指标没完成，就找意外受孕的学生甚至“三陪”小姐来充数。一名乡镇干部称，对待“一票否决”，一般的工作的态度是：尽力而为，无能为力，作假补足。
2、索拿卡要，行贿受贿。被列入“一票否决”的工作往往需花费高额的接待费、“协调费”。所谓的“协调费”其实就是送给上级相关部门负责人的礼物礼金的费用。2009年某市纪委查处的计生系统违纪系列案件，就是以调查下面乡镇的高额接待费为突破口，查证了相关人员利用考核之机收受红包礼金的违纪事实。其中该市计生委党组成员、纪检组长张某在2004年至2009年任职期间，利用到下辖乡镇考核机会，收受了75个乡镇、街道办事处约36万元礼品礼金。此外，该市计生委所辖的7个县市区计生委都向其表达过“心意”，总计约28200元。据2011年第27期《改革内参》披露：“接待一个省级检查组，计生工作做得好的乡镇前后需花费5万元左右，差的要7、8万甚至更多。对一般的县级计生检查组，也得花钱摆平，一个成员得给一两千，检查组组长给得更多。”
3、侵犯民权，背离宗旨。为了不在考核中被“一票否决”，一些基层政府仅仅把完成考核指标作为工作目标，甚至出现了侵犯人民群众权利的行为，与为民执政的宗旨背道而驰。如在信访维稳工作中，为控制上访量，一些地方不是致力于为上访者解决问题，而是一味“围追堵截”信访者。2010年，《南方都市报》、新华社《瞭望》新闻周刊等多家媒体都曾报道一些保安公司在京设立“黑监狱”，向地方政府收取佣金以限制上访者自由并押送返乡的情况。这些做法，不但于解决信访问题无益，反而激化社会矛盾。类似的情况在计生领域也同样存在，为控制非法生育，一些地方办学习班，把违法生育“嫌疑人”的亲属强行控制在学习地点，时间超过24小时。无论是保安公司截访，还是办学习班，这些行为都已触犯刑法，涉嫌非法拘禁，引起群众强烈不满，也有违法治精神。
“一票否决”中存在的这些突出问题，造成的危害不容小觑。一是使考核流于形式。考核组收受了被考核单位的红包礼金，考核时就只是象征性的听听汇报、看看资料，抽查也是走走过场，甚至明知作假也不去深究，国家的政策、精神难以不折不扣地贯彻。二是使政府公信力降低。一方面，由于许多问题都可以通过送红包礼金解决，或者不送红包礼金，工作百密一疏就可能被“一票否决”，容易导致基层干部对上级部门、上级政府不信任；另一方面，基层政府为求达标，欺上瞒下、损害百姓权益、违背法规的做法也导致群众对国家政权不信任，对国家实行依法治国方略的怀疑。三是滋生出一些其它的违纪问题。考核过程中的高额接待费、红包礼金费用，以及其它非正常的开支（如支付保安公司的费用之类不好入账的开支），都需要通过其它渠道加以解决，一些财政收入匮乏的贫困地区甚至通过与民争利来贴补开支，如截留惠农资金、征收高额社会抚养费等。
二、问题产生的根源
1、基层存在错误的思想意识。一是部分基层领导干部进取心强，创先争优意识强，工作中往往不从实际出发，不考虑实际情况，一心追求考核排名靠前。二是部分基层领导干部缺乏艰苦奋斗、真抓实干的精神，工作没有落到实处，而把应对检查的招数总结为“编”、“凑”、“夸”、“盖”：编造无中生有的成绩；凑出眼花缭乱的政绩；夸大似是而非的业绩；掩盖真实存在的问题。
2、考核中自由裁量权过大。由于考核指标中有硬性指
标，有软指标，上级部门考核组有很大的自由裁量空间，因此掌握了“一票否决”的考核权，相当于掌握了基层“生杀予夺”的大权，极易使这种权利恶化，使“一票否决”演变成某些部门和个人谋取私利的工具。
3、考核缺乏监督。考核对被考核单位而言意义重大，而考核组在行使考核职责时，却缺乏应有的监督，使得许多考核流于形式，造假成风，很难确保考核的公平公正。
4、追责机制缺失。考核对下级部门非常重要，而行使这项重要职责的上级考核组却无需对考核结果的真实与否负责，无需对考核质量负责，这也就是考核组敢于走形式、走过场的原因，能够利用考核权决定被考核单位绩效排名的原因。
5、基层财务管理混乱。一些乡镇的财务管理制度形同虚设，财务管理混乱，虚报开支的情况时有发生，班子成员开支的随意性较大。此外，一些基层单位私设“小金库”的情况也比较严重，所以能够为通过考核支付高额“腐败成本”。
三、对策及建议
1、加强基层党风廉政教育。建立长效培训机制，把基层党风廉政教育与法制教育结合起来，借鉴普法考试经验，与评优晋级联系起来，做到纳入财政预算的国家工作人员，人人必考，以考促学，以学促知，以知促行，提高基层党员领导干部政治素养，促其践行优良作风，廉洁从政。
2、规范考核权力运行。一是规范限制自由裁量权。减少考核当中的“软指标”，控制自由裁量权，细化裁量标准和尺度，把考核当中的主观因素降至最低。二是完善制约和监督机制。由于计划生育工作和社会治安综合治理工作关系到综合排名，考核时，应抽取一定数量的被考核单位相关负责人参与，既是对考核过程的有效监督，也是对考核权力的一种制约。考核结果应及时公示，接受群众监督，并公布检举电话，保护和奖励举报人。三是完善追责机制。考核过程中出现任何不公正的行为，违纪违规行为，考核结果严重失实，考核质量低，对被考核单位存在的明显造假行为，没有及时发现的，应严肃追责。
3、加大基层财务检查和公开力度。加大基层财务收入和支出的检查和公开力度，可以有效对其进行监督，避免基层领导干部用公款协调关系，贿赂上级的行为发生，可以有效控制公务接待的标准和费用，避免借高标准接待笼络考核组成员。坚决取缔“小金库”。小金库已成为基层领导干部替违纪违法活动买单的“银行”，正是因为有“小金库”的存在，基层领导干部才能为“一票否决”考核一掷千金，取缔“小金库”，就是铲除滋生腐败的土壤。
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