行政“一把手”作为一个地方或一个部门主管行政工作的负责人，其身正，腐败难存；其身不正，腐败难除。从近年来查办的众多腐败案件看，行政“一把手”已成为腐败的高危人群。防治行政“一把手”腐败的成功与否关键在于能否有效把关行政“一把手”的权力运用。然而，遗憾的是，时至今日，对于行政“一把手”腐败的防治仍未形成统一而有效的机制，特别是如何预防行政“一把手”的权力滥用，如何有效监督行政权力的运转，都是值得我们研究和探讨的问题。因此，研究行政“一把手”腐败及其预防机制，有着重要的理论价值和实践意义。

 

　　一、完善制度控制，建立严防机制

 

　　制度是腐败预防的保证，预防腐败机制的成败取决于制度是否健全和完善。

 

　　1、深化政治体制改革，发挥市场机制作用。改革既是发展的动力，也是预防行政“一把手”腐败的重要途径。近年来，反腐倡廉工作取得的成就大部分得益于制度和体制的革新，推动市场机制的运用，是健全反腐倡廉体系的题中之义。（1）运用市场机制规范权力运行，引入公平竞争、公开招投标、拍卖等市场化模式来配置社会公共资源。特别是在政府采购和工程招投标等腐败高危领域，更应该通过市场竞争、公开透明的方式决定价格和中标者，减少寻租设租的机会　（2）建立“有限政府”、“有效政府”，分解政府权力特别是行政审批的权力，对于那些可有可无、多余的公共管理项目，政府应该坚决取缔和退出；对于那些完全可以由市场来调节的公共项目，政府应该由“执行者”转变为“掌舵者”和“服务者”，缩小公共权力的使用领域；对于那些需要政府调节的公共领域，政府应该简化审批程序，优化办事程序，提高行政效能。

 

　　2、完善行政权力约束制衡机制。失去约束的权力极易诱发贪污腐化，危及经济社会的健康发展。针对现今行政权力失制的现象，完善行政权力约束机制就显得十分重要。制衡行政权力不妨从以下几个方面进行：（1）用“集体负责制”代替“行政首长负责制”。集体负责制是一种“集体领导、集体决策”的制度，它的核心内容是各级政府及其部门行政领导班子集体对党委和人大负责，领导成员共同负有领导责任，主要领导成员负有主要责任。集体负责制不是行政首长负责制，也不是“行政首长决定制”，更不是“行政首长一言制”，它的实施能有效防止行政首长独断专权的局面，从而推动行政部门内部民主决策机制的完善。（2）出台行政程序法完善行政机关领导体制。有行政就必须有行政程序，有行政程序就必须有行政程序法则。通过出台行政程序法，结合政务公开，建立和完善各级政府的组织制度，工作制度，特别是建立健全行政程序法，实现政府在管理人事、财政财务、物资调配、规划建设、行政接待、行政许可、公共服务等各项政府事务中，有健全完备的机制与制度，有明细规范的程序，有具体清晰的规范。（3）试行行政弹劾制度。对于导致行政决策失误，产生恶劣影响的行政“一把手”，同级党委有权根据民意对其实施罢免与撤换，通过建立严格的行政权力剥夺制度，及时清除腐化变质的行政“一把手”，提高行政问责制度的权威性和震慑性。

 

　　 3、推动行政人事制度改革。行政干部选拔与任用，关乎政府行政水平和人才储备。能者上，平者让，庸者下，规范行政权力主体选拔、晋升和更替是我们遏制行政腐败的“第一防线”。当前我国在行政干部选拔与任用制度上仍然存在一些缺陷：一是在行政干部选拔任用过程中，任命权掌握在少数领导干部手中，存在主观任命和随意提拔的问题，德才兼备者反遭埋没；二是“升官之路”靠“拉关系”、“熬年头”，干部选拔晋升论资排辈现象严重。在坚持党管干部的大前提下，通过以下方式弥补上述缺陷：（1）针对任命权掌控在少数领导干部手中的问题，可以通过深化民主选拔制度改革，来分解行政“一把手”的人事垄断权，推进公开选拔、竞争上岗的人事制度。（2）针对论资排辈的问题，应在选人用人标准和岗位职责界定层面下功夫。比如在选人用人标准上要摒弃只用老前辈的思想，要因岗择人、量才任职，年轻的优秀干部也能选配到关键的岗位上去，让能干事者有机会、干成事者有舞台，发挥年轻人的聪明才智。在岗位职责界定上要规范职位资格条件，对担任领导干部应具备的素质加以规定和完善，除了考察年龄条件、任职年限、政治表现外，还应加大对候选者工作成绩、知识背景、领导能力等方面的考量，而不是只以资历、年龄论晋升机会。

 

　　4、切实推进官员财产申报制度。财产申报制度能够及时监控官员的财产收入和变动情况，预报公职人员可能存在的犯罪行为，从而达到有效预防权力腐败的目的。（1）确立官员财产申报制度的法律地位。通过立法把官员申报个人财产、个人投资、收入来源等活动法律化，建立规范化的申报程序、核实和监察制度，提高申报制度的权威性。（2）明确申报主体和内容。申报主体不仅包括领导干部本人还应把领导干部家属和子女纳入到申报范围；申报内容不但包括工资、福利收入，还应包括固定资产、流动资产、投资收入、租赁收入等；针对裸官问题，还应在申报内容中加入领导干部家属子女的国外定居和经商情况。（3）设立调查和核实机构。对官员申报内容进行核实和调查，以确认申报主体的报告是否全面、真实、有无漏报隐瞒情况。（4）建立违规处罚机制。对于未按时、未按要求申报有关财产的官员予以相应的纪律、行政和刑事处罚，增强申报制度的强制力。（5）公开有限的申报材料。没有阳光的申报制度是没有意义的，将不涉及个人隐私的官员财产、重要内容公布于众，这些材料应该是有必要公开而且是申报人自愿公开的材料，通过有限的社会公布，接受民众的查阅和监督。

 

　　二、强化监督制约，建立严管机制

 

　　监督制约是腐败预防的关键。只有加强对权力获取、运转的有效监督和制约，才能尽可能降低行政“一把手”腐败机会，遏制腐败苗头。

 

　　1、监察部门独立，充当预防主体。监察部门作为同级行政监督的中坚力量，本应赋予超然于同级其他部门的特殊地位，但在实际操作中却遭遇双重领导的尴尬局面。《行政监察法》中关于监察部门需在同级政府和上级监察机构的领导下开展工作的规定，使监察部门受制于上级部门的同时，还要接受同级政府的领导。此外，纪委监察“两块牌子，一套人马”的工作模式，进一步削弱了监察部门的独立性。监察部门的尴尬身份让同级监督模式的可行性大打折扣。为了有效实施同级监督，政府不妨借鉴孙中山先生“五权宪法”的思想，改革现有的行政监察体制，将行政监察权分离出来，采用独立运作的模式，具体可以从以下五个方面展开突破：（1）构建纵向独立的行政监察系统，行政监察系统与行政系统相分离，赋予其独立身份。（2）各级行政监察机关在上级行政监察机关的领导下独立行使监察权，监察工作人员只对法律条例负责。（3）成立最高行政监察院，院长任免权归属于全国人民代表大会，各级行政监察院的领导干部则由各级人民代表大会任免。（4）根据工作需要，各级行政监察院可以设立监察派出机构，派遣监察人员。（5）赋予各级监察机关更广泛的职权，如：行政决策的监督权以及决策失误的问责权，以期更有效地实施监督。

 

　　2、整合监督资源，发挥监督合力。我国并不缺少行政权力的监督主体，熟知的监督队伍包括党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、审计监督、群众监督、媒体监督等等，但由于各监督主体相互独立，各自为战，缺乏沟通协调，从一定程度上削弱了监督的力度和效能。而监督信息的零散、低质，信息交流的滞后，导致难以形成优势互补的监督合力。因此，建立廉政监督体系的联动机制是实施权力监督的有效途径。（1）完善监督法律法规。用法律和制度的形式把党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、审计监督、群众监督和舆论监督等各种监督整合起来，规范各种监督主体的职责、权限，明确各自的具体工作目标，减少机构的重叠设置。（2）构建信息沟通平台。通过召开例行联席会议，为各个监督主体提供相互交流的平台，联席会议上各监督主体总结一段时期内本部门监督工作的实际情况，交流监督经验和收获，并集体研究监督工作中出现的新问题，达到信息共享、群策群力。（3）定期开展联合督查。由于各个监督主体职能不一，采用的督查手段和方式也不尽相同，各自为战的督察效果往往不尽人意。为此，可以通过纪委或监察部门牵头，其他监督主体参与配合，开展联合督查的方式来解决监督不力、见效缓慢的问题；对于专项资金和经济责任等经济类审计，则由审计部门牵头，联合其他监督主体开展审计督查，在增强审计力量的同时也能及时发觉高智能经济犯罪苗头。（4）整合精锐查案力量。对于发现的涉嫌违纪违规违法的行为，各监督主体能在短时间内集结精锐力量，发挥各部门优势，及时有效地获取第一证据，破获案情，遏制权力腐败蔓延。

 

　　3、创新监督方式，探索有效路径。随着中国迈入改革深水区，行政“一把手”腐败表现出一些新特征和新变化，这在预示中国反腐倡廉建设即将跨入攻坚期的同时，也要求相关监督主体应时而变，积极探索和创新有效的监督方式，为反腐倡廉工程“添砖加瓦”。网络时代的兴起，标志着全民问政新时代的开始。互联网便捷、广泛、低门槛的特点，为政府了解民情、听取民意提供了“最短路径”。通过在各大主流媒体开通运行“网络问政平台”，开创全民问政新民主形式。亲属特别是配偶平日应多关心领导干部思想和行为变化，常吹廉政枕边风，同时纪律监察部门通过与领导干部配偶签订廉政责任状，规范对配偶监督的制度约束，防止配偶沦为“贪内助”。此外，对行政“一把手”的社交圈和生活圈也要实施有效监督，特别是他们八小时以外的生活和社交情况。通过构建单位、家庭、社会的三重监督防线，及时发觉腐败苗头，实现对行政“一把手”二十四小时的权力防范。

 

　　三、重视道德教育，建立严教机制

 

　　教育是腐败预防的基础。思想廉洁了，才能在心理动机上筑起抵御腐败诱惑的防线。

 

　　1、加强对行政“一把手”思想道德教育，培养自律意识。传统中华文化，一向重视道德感化、以情育人。早在二千多年前，孔子就说过：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”“德治”思想至今仍有借鉴意义。目前，廉政教育中普遍存在“领导有病让下属吃药”的现象，这不仅违背廉政教育的初衷，也无法发挥道德对行政“一把手”的权力约束。古语有云，上梁不正下梁歪。廉政教育能否发挥功效，重点在于领导干部能否成为廉政教育的关键人物。加强行政“一把手”思想道德教育，我们可以从以下几个方面入手。（1）引导和教育领导干部保持清醒头脑，珍惜来之不易的领导岗位。通过正确处理权与利的关系，做到不为利所驱、不为钱所惑、不为名所用、不为誉所喜、不为色所诱，时刻铭记“两个务必”，做到上不愧党之栽培、下不愧民之期许，以实际行动做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，对自己负责、对家庭负责、对属下负责、对人民负责。（2）定期开展廉政、勤政谈话，培养公仆意识。谈话内容以下属和群众意见为主要内容，通过开展交心谈心活动的形式，传达下属和群众心声，对行政“一把手”可能存在的腐败倾向加以警示和诫勉。（3）加强警示教育，以史为鉴，以人为镜。通过学习反面典型案例，让行政“一把手”常思腐败之害，常怀警醒之心，在行使行政权力之时自觉防微杜渐、抵御权钱诱惑。

 

　　2、重视对行政“一把手”亲属及身边工作人员的廉政教育。家庭成员和身边工作人员若能常怀廉政之心、勤俭之德，将为领导干部廉洁从政营造良好的家庭氛围和工作氛围。（1）通过长期举办领导干部家属廉政培训班、开展家庭助廉承诺签名活动，让领导干部家属认识到腐败对家庭的巨大危害，意识到家庭助廉的重大意义，举一反三，吸取身边反面案例教训，常吹廉政“枕边风”，当好“守门员”，帮助领导干部把好“权力关”、“金钱关”和“美色关”。（2）通过对公车驾驶员开展警示教育活动、与领导干部身边工作人员（司机、秘书）签订廉洁责任书，敦促领导身边人牢记职业操守、恪守行为规范，提醒领导干部摒弃不良恶习，常吹廉政“耳边风”。让家庭和身边工作人员，自觉担负起领导干部八小时之外的廉政教育及监督职责，把可能出现的腐败问题消灭在萌芽状态。

 

　　3、拓展廉政教育外延，营造社会廉洁氛围。社会环境对行政“一把手”廉洁从政有着重要影响。目前，廉政教育过分注重对公职人员进行宣传教育，轻视群众在廉洁建设中的亲身参与，社会民众鲜有机会参与廉政课堂培训，反腐倡廉思想教育与广大人民群众互动不多，沟通太少，难以形成廉洁从政的文化氛围和社会合力。由于社会氛围对“一把手”廉洁从政有着潜移默化的影响，因此在新时期，我们应该逐步在全社会倡导“廉洁可敬，贪腐可耻”的社会意识，深入社区开展反腐倡廉教育讲座和活动，增强廉政思想在社会民众中的影响力和渗透力，逐步把反腐倡廉思想教育纳入社会教育和国民教育体系。

 

　　四、树立法治理念，建立严惩机制

 

　　法国思想家、法学家孟德斯鸠说过，为了使人们不致滥用权利，必须作出妥善安排，以权力牵制权力。一种国家体制，是可以做到使任何人都不敢被迫去做法律并不要求的事，而不做法律许可的事的。英国哲学家洛克认为，权力一旦失去法律的约束，它就会偏离它产生和存在的宗旨，人民遭受暴政之苦不可避免。历史和现实都证明，防止权力无限扩张的唯一途径是赋予法律至高无上的权威。

 

　　1、强化法治意识，正确处理权力与法律的关系。早在两千多年前，亚里士多德就提出“法治优于一人之谋”的主张，他认为在国家治理过程中，应贯彻法律至上的理念。作为一种治国方式，亚里士多德提出法治应具备的两个基本原则：一是法律应为“良法”，二是法律应得到公众普遍的服从。正因为法治这两种属性与公共权力基本特性具有天然的共性，所以法治的要义和精髓就在于依法治权，即公民依据法律的精神和制度来制约政府权力，以实现政治的民主化。“法治是遏制腐败的必然选择”，法治作为建设社会主义市场经济体制的制度基础，关乎市场经济的正常运转与健康发展。行政干部是否廉洁自律、依法行政是体现一个国家法治程度的重要标志。目前，大部分行政干部都能依法办事、依法行政，但仍存在一些假公济私、以权谋私的腐败分子。强化依法行政意识当从行政“一把手”抓起，从行政领导层入手，通过引导他们树立法律至上的理念，增强民主平等的观念，克服“官本位”思想，坚持法律面前人人平等。同时，行政“一把手”作为行政部门的第一负责人，应主动带头学习相关法律法规，维护法律权威，扮演模范带头的角色。

 

　　2、完善惩处机制，严惩权力腐败。惩治对腐败有着强有力的震慑作用，腐败分子最恐惧的莫过于失去名誉、失去地位、失去自由。树立秩序的“威严”，需用重典，让那些不尊重秩序的官员尝到苦头，而增长记忆，以儆效尤，只有树立秩序的威严，才能使不自觉的官员心存警戒，不敢越雷池半步。因此，深入推进反腐败斗争，不仅需要完善相关惩戒性法律，还需要司法部门在法律层面上的广泛配合。明确刑事法律中关于贪污罪、受贿罪的罪行界定，压缩法律惩处的弹性，推动量刑与定罪的清晰化和规范化，防止司法部门在法律裁决中出现有法不依、执法不严的情况；进一步加大对涉腐行政“一把手”的法律查处力度，通过严肃查办行政领域的违法违规案件，加大行政“一把手”的腐败风险和腐败成本，提高反腐败的威慑力；提高司法机关查处大案要案的能力，推动司法制度的改革，严密监控行政审批、行政裁量、工程建设等腐败易发领域的权钱交易行为；同时培养反腐精锐司法队伍，引入高素质的反腐人才，借用高科技发展成果，遏制权力腐败的蔓延。通过建立完善的司法惩处机制，使行政“一把手”形成不敢腐败的心理约束，实现遏制权力腐败的目的。

 

　　预防行政“一把手”腐败是一项长期任务，既需要各级政府机关及其部门的自身努力，也需要社会的广泛配合和支持。只要我们不懈努力，我们有理由相信中国一定能够有效遏制行政“一把手”腐败问题，进一步推动教育、制度、监督等腐败预防机制的健全与完善，从而为全面推进中国特色社会主义伟大事业提供重要保证。

 

　　（作者系省纪委特邀研究员、湖南城市学院院长　李建华）