加强行政效能监察 促进服务型政府建设
陈 丞
内容提要：十八大提出要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，这不仅为我省行政效能监察提出了新的历史任务，也为进一步加强我省行政效能监察指明了工作方向。各级监察机关应着力于推进行政体制改革，围绕政令畅通、民主决策、依法行政、行政问责、绩效评估制度、作风建设等方面开展效能监察，加快我省各级政府服务型政府建设的步伐。
关键词：行政效能 监察 服务型政府
党的十八大提出要深化行政体制改革，建立健全权力运行制约和监督体系。胡锦涛同志在报告中指出：要“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”既为我省行政效能监察提出了新的历史任务，也为我省行政效能监察指明了方向。因此，加强行政效能监察，围绕提高行政效率、降低行政成本、整合行政资源，加快行政效能监察的改革，建设廉洁、勤政、务实、高效政府，为构建人们满意的服务型政府奠定坚实基础，是当前和今后一个时期紧迫而十分重要的历史任务。
一、行政效能监察是建设服务型政府的基本保障
《中华人民共和国行政监察法》规定，行政效能监察是行政监察机关依法在政府的领导下，有计划、有目的地对国家行政机关及其公务员和由国家行政机关任命的其他人员的工作效能进行的监督检查。政府是国家政治运作的枢纽，担负着贯彻党的路线、方针、政策以及国家法律法规和管理国家社会事务的重要职责，政府行政效能的高低，关系到人民群众的切身利益，是人民是否满意的重要指标，也是服务型政府建设的核心要求。
首先，行政效能监察是行政命令正确执行的重要保障。行政效能监察通过对政府贯彻政令情况的检查，严肃查处不认真执行党的路线、方针、政策和不认真贯彻下级单位及其领导人重大决策和重要工作部署的行为，纠正有令不行、有禁不止、我行我素等搞“上有政策、下有对策”各种不良甚至不法行为，保障政府正确执行上级的指示精神，解决政令不畅的问题，有不可替代的作用。
其次，行政效能监察是提高政府行政服务效率不可或缺的重要环节。行政效能监察通过对政府和国家公务员行政管理工作的效率、效益和效果的监督检查，督促有关部门及其工作人员增强效率意识，消除推诿扯皮行为，减少审批环节，简化办事程序，从而保证政府各部门、行政管理各环节协调一致，高效运转。同时，通过对政府服务质量的监督，督促各职能部门及其工作人员服务“中心”、服务大局、服务基层、服务群众的情况。对切实解决服务观念不强、服务态度生硬，机关“门难进、脸难看、话难说、事难办”问题，改进服务质量，提高服务水平有强大的推动作用。
最后，行政效能监察是防止和杜绝减少行政“不作为、乱作为”现象的根本措施。通过对政府机关的效能监察，对职责不清、任务不明、工作无序的问题严肃查处；对不正确履行职责，对人民群众反映的热点、难点问题进行检查；打击失职和渎职等行为，有利于防止和杜绝严重影响政府形象、影响行政效能的不良行政行为发生，有利于杜绝不作为、乱作为的行为发生。
二、当前我省各级政府转型过程中出现的问题及原因分析
随着市场经济体制的建立和不断完善，我省逐渐认识到加快服务型政府建设的重要性，并将行政效能监察工作做为主要抓手，通过多年的努力，我省各级政府及其部门的行政效能日益提高，经济发展环境有了明显好转。但是，在政府服务型转型中，一些问题依然存在。诸如工作效率低，服务质量差，有的政令不畅。有的甚至利用职权营私，有关数据显示，自2011年到今年8月底，全省各级纪检监察机关共接到涉及上述问题的投诉17727件，这些问题仍然影响着我省政府及其部门的工作效能，深入推进行政效能监察工作是促进服务型政府建设的必由之路。
一是监督缺位导致政令不畅通政府执行力不强。尽管政府管理的政策和制度规定出台了不少，但由于缺少对政策、制度执行过程和效果的监督，在具体执行中，搞截留、做变通的现象层出不穷；一些领导干部部署工作斩钉截铁，抓起落实虎头蛇尾，收到的成效微乎其微；一些工作人员的不作为、缓作为和乱作为的行为长期被捂着护着，甚至放任自流，不能得到及时处理，导致了政令不畅，政策和制度执行不到位。
二是监督不力导致责任意识不强政府服务意识差。目前，一些部门的领导干部和机关工作人员仍存在精神疲沓，服务观念、时效观念、标准观念淡薄的问题，有些限期完成的工作，到期后既没有办理结果，也没情况反馈。一些具体工作，没有三番五次督办或领导亲自过问，就抓不到位。重要原因还是“纪委监督太远，部门内部监督太软”，监督缺少力度，领导干部和工作人员责任意识不强；有的心思不在事业上，工作不在状态上，遇事“难”字当头，遇难“拖”字当头，不批钱不办事，批了钱办不好事，往往是没有政策等政策，有了政策等意见，有了意见等经验，有了经验等支持，有了支持嫌不足。
三是监督滞后导致政府中衙门习气仍然较为严重。当前的监督主要还是事后监督，对事前、事中产生的问题缺少有效的制约，从而使工作人员在执行中缺少应有的危机感，直接导致了有的同志工作作风不实、工作不细，不到一线，不去现场，不重视也不善于解决具体问题，以会议和文件代替落实，把开会当成工作的终极，把发文当成工作的唯一。有的好做表面文章，只顾上、不顾下，不怕群众不满意，就怕领导不注意。有些部门干部关门办公、高高在上，不注重听取基层和群众的意见，不习惯接受监督，自我感觉良好而社会评价和群众口碑较差。一些干部坐而论道，喜好当“裁判员”，不愿做“运动员”，总爱说这也不行，那也不行，就是说不出怎么样才行、怎样做才好。一些人喜欢照搬条条本本，抠条文在行、找出路不行，管死的办法多、促活的办法少。
四是监督机制不全导致政府效率低下。尽管全省各地发展的口号喊得很响，但在实际操作中，一些部门和干部机遇意识不强，对上级政策理解不深，醒得早、起得迟、动作慢，长于揣着报告找上级，不善于、不习惯用改革的办法、开放的办法、发展的办法、市场的办法解决发展中的难题和问题，工作思路狭窄，凭老经验办事。少数部门为谋取部门利益，借检查、达标之名，加重基层负担，不顾部门形象。有些干部宗旨观念淡薄，服务意识差，对来办事的企业和群众，态度生硬，办事拖拉，程序繁杂，人为设卡，让群众跑来跑去，问题最后还是没有解决。目前，对这些问题还没有健全的监督制约机制，问题还得不到很好的控制，影响了地方的发展和政府的服务质量。
五是监督制度欠周导致政府行政执法水平较低。一些制度在制定时没有经过反复地实地调研和实践的检验，缺少可操作性，针对性不强，特别是针对行政执法当中存在的问题，如对少数执法人员野蛮执法，制造事端，产生恶劣影响；有的执法方式简单，不教而诛，效率低下；部分行政执法单位和工作人员执法目的模糊，维护社会公平正义的意识淡薄；“执法就是罚款，管理就是收费”，“违法的养活执法的，执法的掩护违法的”等问题，没有从制度的层面来考虑如何杜绝这些问题再次发生，导致我省的行政执法工作长期处在较低的水平。
三、加强行政效能监察，建设服务型政府的具体对策
行政效能不高就是勤政方面的问题，追根溯源与廉政是分不开的，就如树叶的两面，从这面看是勤政问题，从另一面看就是廉政问题。部门利益、集体利益、由于没有针对效能问题的过硬处理措施，行政人员缺少忧患意识，即多一事不如少一事，认为只要没有大的经济问题，勤政问题不是大问题。要真正建设人民满意的服务型政府，不能简单地寄希望于提高行政人员素质、道德水平，而是要从实际出发，找准工作的切入点，建立健全权力运行制约和监督体系，坚持用制度管权管事管人，让影响行政效能的问题不能发生、不会发生、不敢发生。
1. 加强政令畅通的效能监察，增强政府执行力。温家宝总理指出：“执行力是政府工作的生命力。执行力弱，政令不畅，有令难行，甚至有令不行，政策落实就可能出现‘雷声大雨点小’的状况，也会使政府的公信力受到损害。”因此，行政效能监察工作要着重从提高各级政府及其部门的执行力入手，加强对各级政府及其部门贯彻党委、政府方针政策情况的监督检查，确保政令畅通。从去年开始，我省纪检监察部门把督促各级各部门认真落实《政府工作报告》所列工作任务，做为行政效能监察工作的重要任务，各级各部门根据《政府工作报告》细化了工作任务，明确了责任，使《政府工作报告》不落空，部门执行不走样。随着十八大召开，我省行政效能监察工作应紧跟中央步伐，加强对落实十八大关于建设人民满意的服务型政府的精神的监督检查，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，切实增强各级政府对中央及上级政府方针政策的执行力。
2.加强民主决策的效能监察，提高群众知情和参与度。十八提出“坚持问政于民、问需于民、问计于民，从人民伟大实践中汲取智慧和力量。”“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。”在党风廉政建设责任制中，我们党提出了“依靠人民群众广泛参与”的工作思路，在惩治和预防腐败体系建设中明确了“扩大群众有序的政治参与，拓宽对施政行为的监督渠道”的工作要求。全省各级监察机关必须坚持把各级各部门是否科学、民主决策作为效能监察的一项重要工作，通过合理界定政府的决策权限，进一步健全重大事项集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策评估等制度，防止决策失误影响政府的执政力。要全面加强行政效能监察，对政府决策进行全程监督，确保政府科学决策、民主决策、依法决策。坚持健全决策机制和程序，建立决策问责和纠错制度。
3.加强依法行政的效能监察，增强政府行为的刚性。十八大提出“推进依法行政，做到严格规范公正文明执法。”“推进权力运行公开化、规范化，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”的要求。我省的法治建设走在全国的前例，从2008年以来相继出台了《湖南省行政程序规定》、《湖南省政府服务规定》、《湖南省规范行政裁量权办法》等规章制度。2011年7月底，我省为适应新形势，在新的起点上全面推进法治湖南建设，结合湖南实际，制定了《法治湖南建设纲要》。要推进依法行政，一是监察机关应依托我省领先的法治建设基础，进一步围绕贯彻实施《湖南省行政程序规定》、《湖南省政府服务规定》和《法治湖南建设纲要》等规章制度，开展行政效能监察，规范行政审批、行政处罚、行政征收、行政检查、行政强制等行政行为，推进“管理行政”向“服务行政”转变。加强依法行政考核，狠抓促进依法行政的有关规章制度的落实。二是加强对执法机关及其执法人员行政执法行为的监督检查，严格规范行政执法行为，使行政权和执法权置于法律法规的监督约束之下，真正做到依法行政、秉公执法、文明执法。努力从源头上预防和减少利用许可权、审批权寻租的问题。
4.加强行政问责与绩效评估制度的效能监察，提升政府服务质量。
效能监察机关要围绕建立行政问责和绩效评估制度加强行政效能监察，拓展行政监督领域，全方位加强监督问责。在行政效能监察工作实践中，必须高度重视建立惩戒机制，强化行政问责，促进绩效管理，提升政府服务质量。从2011年1月至今年8月，我省各级行政效能监察部门查处影响机关效能和损害经济发展环境案件1420件，处理2370人。全省各级行政效能监察部门通过查办案件，强化了职能，扩大了行政效能监察工作的影响，在推进我省服务型政府建设中发挥了重要作用。按照十八大“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的要求，加快建立以行政首长负责制为重点的行政问责制，对那些在其位不谋其政、用其权不负其责、只求位不求为的政府公务员和领导干部，要敢于问责，勇于监督。我省各级监察机关应当进一步加大办案力度，建立重大案件重点督办、省市联办、行政机关与检察机关联办机制。要严肃查处乱检查、乱收费、乱罚款、超时审批、指定中介机构为企业有偿服务、不诚信守约等影响机关效能和发展环境的乱作为、不作为、缓作为行为，并加强成果利用、通报典型案例，“倒逼”效能提升和环境优化。加强案件统计分析、案件剖析工作，探索标本兼治的行政问责机制。
发挥绩效评估的过程监管和结果导向作用，提高机关效能建设和优化发展环境考核计分权重，促进公共权力规范、高效运行。要加大政府绩效评估工作的效能监察，坚持以人为本，科学界定政府绩效评估的内容和指标体系，综合运用多种评估方法，实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法，逐步建立勇于负责、敢于问责、考核严格、客观公正的绩效评估机制，力求用科学的评估机制引导干部增强执行中央政策的自觉性，促进各级政府及其领导干部树立正确的政绩观，增强政府执行力。合并有关督查、检查、考核、测评、评议事项，共享基础数据，提升评估效能。
5.加强作风建设的效能监察，优化行政执法环境。切实转变机关作风，大力加强公务员队伍的作风建设，不断提高公务员队伍的整体素质和战斗力，是建设服务型群众满意政府的关键。效能监察机关要认真围绕作风建设加强行政效能监察，切实改进公务员队伍的思想作风、学风、工作作风、领导作风和干部生活作风，要在各级公务员特别是身居领导岗位的公务员中大力倡导八个方面的良好风气，坚决抵制歪风邪气，着力解决公务员队伍作风建设中存在的突出问题，努力提高公务员队伍的政治理论素质和法治观念，提高依法决策、依法行政、依法管理的能力和水平，促进政府执行力的提高。
总之，行政效能监察是一项政策性、法律性都很强的工作，必须推进其制度化、规范化发展，要依据国家的法律、法规，结合本部门、本单位的实际情况，建立健全相关制度，以保障行政效能监察工作顺利开展，为完成党的十八大关于政治体制改革任务充分发挥作用。
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