钱　青

当前，党政“一把手”违纪违法现象比较突出，加强对“一把手”的监督已成为社会关注的焦点，是纪检监察工作的重点和难点。我们在中央、省、市统一领导下，积极探索，借鉴先进经验，推行新措施，取得了积极成效，也发现了一些问题。

一、当前对“一把手”的监督面临的主要问题

近年来，中央不断加强对“一把手”的监督力度，采取了一系列重大举措。如发布《中国共产党党内监督条例(试行)》，以法规的形式确立“一把手”成为党内监督的重点、中央纪委、监察部对派驻机构实行统一管理，建立和完善巡视制度等。这些措施的实施，已经取得积极成效。但从查处的一些腐败案件看，在不少地方和部门仍然存在监督缺位或流于形式等问题。

（一）权力运行逐步规范，但对“一把手”决定权限的制约仍不够。“一把手”负总责是当前我国党政机关权力运行现状，在一些地方，人权、财权、物权往往都在“一把手”的掌控之下，导致“上级管不到、同级不好管、下级不敢管、群众管不了”，甚至出现“班子成员参加的会议决定普通问题、少数人参加的会议决定重大问题、个别人参加的会议决定核心问题、一对一的口头交待决定特别重要问题”等非正常情况。因受贿被判刑的河南省一位原县委书记曾这样感慨：“在位时，我做的决定，99.99%都不会有人反对；我反对的，其他人也不敢赞成。”

（二）监督力度不断加强，但对“一把手”的监督仍存在时差。近几年全国不断加大案件查处的力度，不少高官纷纷落马，其中“一把手”占有不少比例。以广东省为例，据2011年新华网报道，广东省过去6年有151名厅级“一把手”落马，另外还有1284名县处级“一把手”被查处，这些“一把手”违法案件大多数社会影响大，涉案金额多，涉案人数广。同一岗位发生多任“一把手”落马的案例为数不少，违纪行为在离任后被调查发现的案例占七成以上，线索来源靠媒体曝光或群众举报等外部监督力量的案例占半数以上，数据凸显了监督机构对“一把手”违纪行为监管的滞后性。

（三）监督形式有所创新，但对“一把手”监督体制的改革仍不大。必须认识到，单靠单兵突进地进行修补式创新和改革，很难形成强有力的监督力量，与从根本上遏制权力腐败的效果还有较长的距离。以目前的巡视监督为例，也同样面临两难选择的现实困惑：一是巡视监督要得到持久长效难；二是巡视过程中听真话难；三是巡视监督政策尺度把握难。

二、问题存在的原因

（一）权力过于集中，权力制约难发挥。党委对包括监督机构在内的所有机构实行统一领导，所有事务的最终决定权都在同级党委（党组）。人大及其常委会，纪委、监察局、组织部门、检察院、审计部门都受同级党委的领导，查处案件或处理问题都要征得同级党委的同意，很难发挥应有的作用。权力过分集中，缺乏有效的权力制衡机制，对党委的权力特别是“一把手”的权力约束有限。

（二）监督体制不完善，监督作用受制约。从现行对“一把手”监督的方式看，名义上是以同级监督为主，上级监督与下级监督相结合，党内监督与党外监督相结合，实际上这种监督机制有很大的局限性。一是在双重领导体制下，由于纪委、监察、司法这些机关部门的领导权、人事权、财政权掌握在同级党委或行政首长手中，同级监督机构缺乏独立性，监督者受被监督者领导，缺乏权威性；班子成员因其命运掌握在“一把手”手中，或畏惧权势，或妥协顺从，不敢进行监督，从而易使同级监督流于形式。二是作为监督主体上级纪检监察机关，由于受时间和空间的限制，无法及时了解和掌握下级党政“一把手”活动情况和问题，也难以实施有效监督。三是人民群众对“一把手”的信息知道的少之又少，无法监督。各民主党派的监督也因缺乏权力的支撑而无法实施有效的监督。

（三）监督力量太分散，监督力度不到位。实施监督的责任主体多元，权责不清，难以形成合力。有群众议论，“对‘一把手’的监督是：常委监督想说不说、人大监督能说则说、纪委监督看了再说、民主监督说了白说、群众监督道听途说、舆论监督该说不说”，“党委抓监督工作是：‘紧一阵松一阵’、部门配合监督是‘此一时彼一时’、群众监督是‘倒一个骂一个’、舆论监督是‘说一句应一句’”。

三、主要对策和建议

强化对“一把手”监督，核心是解决监督实效问题，切入点是提高对监督的认识，完善监督体制，拓宽监督渠道，加快纠正时效，加大案件查处力度，目的是保障权力健康高效运行。因此，各级监督机构要正确履职，认真执行现有制度，逐步完善有关制度，积极探索新的制度。

（一）加快权力运行体制改革，从源头上强化权力运行的制约力。让“一把手”能够接受监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，是保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益的关键。因此，必须紧紧盯住重点，抓住关键环节，在重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额度财务开支事项等重要决策方面，建立权力制约机制，使决策权、执行权、监督权相分离，从而加强对“一把手”的监督。一是严把决策关，建立公众参与、专家论证、政府决定相结合的行政决策机制，完善科学化、民主化、规范化的行政决策程序，实行重大问题集体决策制度和决策跟踪反馈、决策责任追究制度，逐步实行行政决策公开。二是要严把用人关。坚持 “四化”方针和德才兼备的标准，严格按程序和民主集中制原则选贤任能担任“一把手”， 落实“一把手”交流和回避制度探索完善“一把手”职务任期制，对选任制干部严格执行任期任届规定，对委任制干部逐步实行任期制，严格执行引咎辞职、责令辞职制度。三是严把用钱关。所有开支实行经办人、分管业务领导、分管财务领导共同签名把关，凡大额财务开支，都必须经领导班子集体讨论决定，并定期公开。四是要严把审批关。适当减少“一把手”的自由裁量权，凡是重要项目的审批都必须经集体讨论决定。同时，逐步建立政府重大投资项目的公示制度。

（二）加快监督体制创新，从机制上保障监督体制的威慑力。让“一把手”有效接受监督，创新监督机制，保持相对独立性是监督机构充分发挥监督职能的前提和基础，而当前实行的以横向监督为主、纵向监督为辅的体制，很难保证监督的相对独立性，不适应新形势下强化对 “一把手”监督的需要。可考虑对现行的纪检监察双重领导体制进行适当的调整，中纪委、监察部以下的纪检监察机关由同级党委的领导为主，上级纪检监察机关领导为辅，改为以上级纪检监察机关领导为主，同级党委领导为辅，使主要的监督机构纪检监察机关独立于被监督者之外，减少横向干扰，解除后顾之忧。

（三）加快监督力量的整合，用实际成效突出监督工作的震慑力。让“一把手”广泛接受监督，要强化监督资源整合，完善党内监督、人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、民主党派监督、司法监督、群众监督、舆论监督八大监督体系，把上下监督、内外监督、左右监督有机结合起来，形成对“一把手”监督的强大合力。一是强化内部监督，特别是要通过民主生活会等方式，发挥领导班子成员熟悉情况，监督及时的独特作用；二是强化群众监督，发挥群众监督点多面广、敏锐性强、积极性高等特点，避免权力被滥用，但要注意推行政务公开，严防打击报复，为群众监督创造条件；三是强化舆论监督，充分发挥新闻媒体的优势，打造新的监督平台。四是加强案件查处，对监督出来的问题进行严肃处理，特别是纪检监察机关和司法机关要对违法乱纪坚决做到一查到底，以维护法制和纪律的严肃性，增加“一把手”搞腐败的成本，从而促使其积极主动地接受监督，同时也保证监督力量的积极性，形成良性循环。（作者：祁东县纪委副书记）