袁柏顺：从国际反贪大会管窥国际反腐败运动
一、第15届国际反贪大会与国际反腐败运动新动向
第15届国际反贪大会的主题是“动员民众：联络变革各方”。这一主题在一定程度上也体现在与会代表的组成上。与会代表既有来自政界，包括各个国家和地区的反腐败机构的官员，也有来自学术界、商界、非营利性组织和非政府组织等领域的代表。反对腐败，建设一个更加美好的世界，需要各个领域共同努力，各个领域都是导致变革发生的重要力量，各种变革的力量需要联结起来，形成合力。在此前历届大会的基础上，本届大会就终结豁免权、里约20国会议之后治理的环保与廉洁、反洗钱与重建人民的信任、确保导向稳定透明的政治当中的角色等4大领域举行全体会议，进行了讨论。大会并就4大领域的主题设置了50多个分论坛，围绕着公私部门共同打击腐败的努力与参会代表进行了交流。巴西总统卢塞尔出席开幕式，透明国际主席拉贝勒女士，东道国多名政府要员（部长）和最高法院首席法官、前南非总统等政界人士、联合国毒品与犯罪办公室等国际组织负责人、一些记者、学者、政治与社会活动家等在全会上发表主题演讲。第15届全球反贪大会在上述四大领域上达成了一定共识并最终通过了《巴西利亚宣言》。
与此前的历次大会相比，此次大会有两个方面的动向尤其值得关注。
其一，对于反腐败运动中公民及公民社会的作用发挥有了更大的期待。近年来，随着信息技术的普遍运用和全球化进程的进一步加速，人民的知情权、监督权、参与权的实现变得更为可能，普通公民无形之中已经被赋予了更强的能力，来实现其公民权利。从一定意义上说，北非中东的反腐败运动，包括中国近年来的“网络反腐”无不体现了反腐败运动这一时代特点。正如巴西利亚宣言所指出的，追求透明的努力以及与腐败的斗争能够使公民变得更有力量，人民一旦具有清晰的目标且聚集到足够数量，就能够改变世界。
其二，对于各国反腐败执法当中豁免权所导致的反腐死角予以强烈关注和深入探讨。正如巴西利亚宣言所指出的，在各国广泛存在的政治豁免权在到处破坏着廉洁。大会誓言，凡滥用权力或职位的腐败分子，不能让其轻易逃脱，免于处罚。在我国，腐败分子并不存在政治豁免权，十八大报告更强调，不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷。从一定意义上来说，两者的精神实质是完全一致的。
二、国际反贪大会的发展历程与演变
回首国际反贪大会自1983年首次举办至今的历程，我们可以发现国际社会反腐败从最初的涓涓细流到今天的百川归海，呈现出十分清晰的脉络。国际反贪大会从一定意义上成为国际社会反腐败历程的一个缩影。第一届国际反贪大会，参与的国家和地区数量尚只有13个，而从上一世纪的最后一年，即1999年南非的德班会议以来，这一数目已经维持在100多个，最高时达到143个。与会代表从初期的200人左右，到最近一届达到1900名。会议规模虽然时有波折，却从整体上呈现出不断扩大的趋势，反映出世界各个国家与地区主动汇聚或被动卷入反腐败的洪流之中。（参见图一、图二）
国际反贪大会1983年第1届举办时，主要参与人员为22个国家的反贪污机构的代表，但今天其参与者已经从单一的反贪污机构逐步走向多元的主体，包括世界的政府公共部门、私人机构、非营利组织的代表和反对腐败的个人。
国际反贪大会最早是由一些国家或地区的政府，尤其是其反腐败执法部门所推动的结果，其后才有国际刑警组织等的加入。在这当中，香港廉政公署扮演了十分重要的角色。这一会议的由来始自香港廉政公署在1981年11月16日-21日在香港举办的国际反贪污研讨会。这次会议讨论的重要成果之一，是与会者都主张在1983年下半年举办国际性全体会议，以讨论贪污及经济罪行等违反政府利益问题。因此香港廉署主办的这一国际反贪污会议虽非第一届国际反贪大会，但正如香港廉政公署当时所认识到的，“意义重大，并为日后国际反贪污运动奠下的（了）根基”。在这之后相当长的一段时间内，香港廉署正如有美国学者指出的，是国际反贪大会背后的重要驱动力。
国际反贪大会参与主体走向多元化的过程当中，1993年成立的透明国际对于国际反贪大会的参与与对整个国际反腐败运动的推动都具有标志性的意义。
1995年，为了改变以前历次会议的临时性质，此前主办国际反贪大会的东道主相聚一起，提出建立一个理事会，作为给此后历届会议东道主提供意见的咨询机构，以保证以后历届国际反贪大会更具连续性和可持续性。国际反贪大会理事会于1996年9月成立后，透明国际正式成为理事会的秘书处。理事会旨在对每次会议的主办提供咨询与帮助，以确保每届会议能够遵循《举办国际反贪大会指南》所包含的原则。而作为以反腐败为职志的国际非政府组织，透明国际之成为秘书处，尤其具有标志性意义。就在它成为秘书处之后1997年的利马会议，“国家和民间组织在反腐败中的作用”被作为大会主题提出。从此以后，由各国政府及政府间组织、非政府组织和民间社会共同成为国际反腐败运动的主体，为国际社会廉洁价值的确立、反腐败共识的达成增添了强大的动力。
历届国际反贪大会的内容，发生了从反腐败技术层面上升到价值层面的转变。在最初的两届大会中，主题是政府部门中的贪污及其他经济犯罪、腐败侦查与预防，它虽然试图改变各个国家与地区内部反腐败独自为战，寻求国际性反腐败技术合作，但其着眼点主要仍在技术层面。从1987年香港主办的第三届国际反贪大会开始，“不同社会中遏制腐败蔓延的必要性”、“反贪污与社会的稳定与发展”（第七届，北京，1995）、“不同的文化，共同的价值”（第十一届，汉城，2003）、“为何腐败阻止我们走向更加公正的世界？”（第十二届，安提瓜，2006）、“为可持续的未来而反腐败”（第十三届，雅典，2008）、“重建信任：提升透明的全球行动”（第十四届，曼谷，2010）都在不断深化着对腐败危害的认识，凝聚着反腐败的共识。
三、国际反贪大会与国际反腐败运动
国际反贪大会是国际反腐败运动的重要组成部分，与国际反腐败运动的其他行为者所开展的活动相互呼应。
虽然早在20世纪70年代，联合国即通过了第3514号决议，“谴责跨国公司及其中间人违反所在国法律进行贪污贿赂的行径”，但国际反腐败运动的较大规模的开展，则始自20世纪90年代。除了透明国际等反腐败非政府组织的兴起，世界银行等国际金融组织、经济合作组织及部分跨国商业组织对反腐败领域的关注与相关行动的开展，从20世纪90年代开始，世界各国政府也开始寻求反腐败犯罪的国际合作，并缔结了一系列公约。1996年《美洲国家组织反腐败公约》是国际上第一个专门的国际反腐败公约。继该公约后，欧盟于1997年5月通过了《欧洲委员会打击欧洲共同体官员和欧洲联盟成员国官员腐败公约》，随后，又在1999年进一步签署了《欧洲委员会反腐败刑法公约》、《欧洲委员会反腐败民法公约》。20世纪90年代以后，联合国进一步关注反腐败犯罪的国际立法，先后以联合国决议的形式通过了《反腐败的行动》等一系列文件。进入21世纪，国际反腐败运动的进程进一步加快。2001年11月，亚太地区十多个国家汇聚东京，在第二次亚太地区反腐败会议上制定了《亚太地区反腐败行动计划》；而古老的非洲也于2003年7月非洲联盟第二届大会上，最终通过了《非洲联盟预防和打击腐败公约》。在新世纪国际反腐败合作中，联合国则扮演着更为重要而特殊的角色。2000年11月15日第55届联合国大会第56/61号决议通过的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》对各缔约国政府在预防、调查和惩治公职人员腐败方面的措施、惩治腐败机构的设立及运作、腐败行为的定罪处罚等问题都作了全面的规定。鉴于腐败犯罪的严峻形势，联合国认为有必要制定一个独立、全面的反腐败公约。因此，2001年12月14日，联合国决定设立特设委员会制定一个全球性的反腐败公约。自2002年1月至2003年10月，特设委员会共举行了7届会议，经过两年多的谈判，最终在2003年9月第七次会议上通过了一项能够为各方普遍接受的《联合国反腐败公约（草案）》，并于同年10月31日第58届联合国大会上审议通过，12月9日至11日在墨西哥梅里达召开的高级别政治会议上开始签署。
从本质上来说，国际反贪大会只是一个论坛，但是这一论坛在唤起国际社会对腐败问题的关注，推动反腐败议题的设定方面发挥了重要作用。因应各国政府及政府间组织反腐败的努力，国际反贪大会为反腐败呼声的发表与汇聚提供了平台，并通过这一平台予以传播和放大，为反腐败国际舆论的形成、反腐败共识的增进发挥了十分重要的作用。在《联合国反腐败公约》通过之后，它有力地推动了各国的加入，也为公约的落实出谋划策并进行舆论监督；为反腐败国际合作的开展架起桥梁。
国际反贪大会历来关注世界整体发展进程，并与时俱进地提出反腐败的相关主题。2008年以来，国际反腐败运动当中民间社会展现了惊人的力量。国际反贪大会再次准确地把握住了时代的脉搏。《巴西利亚宣言》宣示：当人民为了一个明确的目标而聚集在一起，达到足够数量时，他们必能有所作为。国际反贪大会宣告要联合世界所有民众，“动员民众，联络变革各方”，从而使反腐败成为国际社会的大合唱。
巴西利亚整座城市曾被设计成一架飞机的形状。国际反腐败运动则更像是一架巨型飞机。从这里，国际社会反腐败运动加油、重新启航，开始了漫长而艰辛的航程。
（作者:湖南大学廉政研究中心首席专家、执行副主任，法学院教授、副院长）
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