李向阳

         党政“一把手”在一个地方的领导班子和全局工作中处于核心地位，起着关键作用，负有全面责任。加强和改善对“一把手”的监督，既是当前干部监督工作亟待解决的重大课题，也是从源头上防治腐败、加强新时期党的建设、提高党的执政能力的必然要求。近年来，湖南桂阳县紧紧抓住“一把手”岗位特点，坚持从制度建设入手，综合施策，标本兼治，以制度的约束力规范权力的行使，不断建立决策权、执行权和监督权相互制衡的制度机制，有效增强了监督实效。概括起来讲，就是建立健全了“12345”系列制度：

    “1”即实行信访举报优先受理制度。桂阳县经过调查了解发现：全县40%以上的信访举报都集中在党政“一把手”身上，并且举报又大体分为两种情况，要么是确实存在违纪违规的举报件，要么是道听途说或者捏造事实。该县对涉及党政“一把手”的信访举报问题，无论哪种情况，都认真对待。坚持无论是否署名、无论案情大小，一律优先受理；对党政“一把手”构成违规违纪的案件，一律优先选配办案人员，限期初核，快速立案，优先审理。近年来，全县共受理各级党政“一把手”涉纪案件16件次，处理到位违纪违规涉案领导干部12人次。通过实行信访举报优先受理制度，有效调动了群众参与监督的积极性，从而达到了前移监督哨口的目的，增强了党政“一把手”廉洁从政、秉公用权的自觉性。

       “2”即实行“两个预警”制度。一是建立廉政档案预警。该县根据廉洁从政情况，对党政“一把手”全部建立廉政档案，并实时更新信访举报、案件查处、责任审计等方面情况，每年抽调纪检、组织、审计等部门人员对各单位“一把手”廉政风险进行一次全面排查，哪些领域，哪些关口，哪些人容易犯错误，就把“预警雷达”装在哪里。二是实行提前干预预警。对存在苗头性、倾向性问题或有轻微违规违纪行为的单位主要负责人，由纪检、组织部门进行提醒谈话或诫勉谈话，帮助指出存在的问题，督促廉洁从政、规范用权。通过建立“两个预警”制度，从而及时排查“一把手”存在的廉政风险，及时进行有针对性地警醒谈话，达到了防微杜渐的监督目的。

　　“3”即实行“三个关口”制度。坚持以经济责任审计为重点，把好党政“一把手”任前、任中、离任三个关口，通过综合运用审计成果管理干部、监督干部。对有调整意向的干部，结合班子考察、年度考核，提前进行任前审计，前移监督关口；任中审计以预警作用防患于未然，改变以往不离任不审计的做法，突出了事前监督；离任审计，强化审计结果的运用，从严处理存在问题的单位或个人。每次审计结果都在一定范围内进行公开，接受群众监督。近年来，通过综合运用审计成果，共对16个单位党政“一把手”进行诫勉谈话，调离“一把手”岗位2个，免职5个。事实证明，加强经济责任审计，是掌握“一把手”廉政情况，强化对“一把手”监督的有效形式。

       “4”即实行“四项监督”制度。全面推行“三重一大”（重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用）、“四项工作不直接分管”（干部人事、财务、工程项目建设、招投标工作）、向县纪委全会述廉、党政“一把手”末位表态发言四项监督制度，按照“正职监管、副职分管、集体领导、民主决策”的原则，集体研究讨论确定人事、财务、工程等重大事项，确保决策科学民主，严防权力失控变质。“四项监督”制度，核心就是强化对“一把手”的合理分权，建立权力制约机制，从而一定程度上减少了“一把手”权力滥用的机会。在实行四项监督制度中，该县既坚持合理分权，约束“一把手”权力，又注重处理好监督约束与保护干部积极性之间的关系，对执政为民、规范用权、有所作为的“一把手”，坚持“大开前门、严堵后门”，做到责、权、利相统一。

      “5”即实行“五个报告”制度。坚持党政“一把手”每年要将自身廉政情况向干部职工大会报告一次，接受干部职工测评；向所在支部党员大会报告，接受党内评议；向班子会议报告，接受同志间的评议；向县纪委常委会报告，接受质询；向上级党组织报告，将住房、投资、配偶子女从业等个人有关事项情况向上级党委及纪检部门报告。这五个制度基本把领导干部廉洁情况置于了全方位的监督，从而有效促进了“一把手”廉洁从政。

桂阳县通过近几年的实践与探索，认为要切实加强对“一把手”的监督，首先就是要加强对一把手的教育，使一把手真正做到思想纯洁、作风纯洁、清正廉洁，不想滥权、不愿滥权、不敢滥权。在此基础上，就进一步加强有关方面的制度建设，形成了以下几点思考建议。

一要淡化人治，强化法制。新中国成立以来，中国民主法治进程取得了明显成效，但由于受几千年封建思想的影响，人治色彩仍然较为浓厚，大小事情都要靠政府处理，大小事情都要靠“一把手”拍板。人治必然导致集权，集权必然导致滥权，滥权就会产生腐败。解决这一问题，最关键的就是要加快行政体制改革，淡化人治色彩，强化法治功能，坚持用制度管权、管事、管人，把权力关进制度的“笼子”里，努力建设有限权责政府。只有做到依法行政，才能最大限度约束政府特别是“一把手”的权力，整个政府体制的运行也才能真正做到政令畅通、有法必依、执法必严、违法必究。

二要透明制度，严明监督。透明是最好的监督，阳光是最好的防腐剂。加强对“一把手”的监督既要透明制度，让群众知道监督什么；又要规范监督行为，做到严肃公正。在透明制度方面，要根据“一把手”的工作职责，制定出可操作性强的政务公开制度，在严守党和国家机密的前提下，对一把手的职责、权限以及决策内容、形式、程序等事项，都要在适当范围内进行公开，接受干部群众的监督，消除权力暗箱操作产生“一把手”腐败的条件。在严明监督方面，就是监督部门要认真履行监督职责，严防走过场；领导干部要认真履行“一岗双责”职责，及时纠正下级苗头性问题，特别是上级“一把手”对下级“一把手”要严格教育管理，不能失这于软、失之于宽；公众和新闻媒体要遵守法律法规，大胆监督、公正监督。

三要界定责任，法定权力。目前，大多数部门工作的推进基本上都是“一把手”负责制，什么工作都要追究“一把手”的责任，形成了事实上的“一把手”的责任无限大。按照权责相等的原则，有多大的责任就应该赋予多大的权力。但从权力本性来看，权力天然具有扩张的倾向和谋私的欲望。从这个角度上看，权力小了工作推不动，权力大了又会出问题。解决这一矛盾，必须从既有利于工作推进、又严防权力滥用的原则出发，科学界定“一把手”的责任和权力，到底哪些责任应该由“一把手”承担，哪些责任应该由班子成员承担，哪些权力是班子成员的，哪些权力是“一把手”的，都要从制度上进行科学界定，做到具体、明确，表述明晰化，形式法定化。只有科学界定“一把手”责任和权力，“一把手”才不会超越内部职能分工，突破层级管理规则的约束扩张权力，才会最大限度减少“一把手”滥用权力的机会，减少权力寻租的空间。

（作者：湖南省桂阳县委书记）