李顺利

    重点领域和关键岗位处于廉政风险的高危区位，建立岗位风险预警防范机制，是我们党在政治生活和党的廉政建设中一个具有现实意义的研究课题。在单位中，处于重点领域和特殊岗位的领导干部，一旦他们道德滑坡、决策失误，权力的执行就会发生偏差，再加上社会上诱惑很大，很难自觉抵制腐败。
    习近平同志在十八届中央纪委第二次全会上指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。加强重点领域和关键岗位廉政风险的防控研究，探索重点领域和关键岗位廉政风险的因素、加强风险的防范，对于深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，保障实现“干部清正、政府清廉、政治清明”的目标具有十分重要意义。
    一、重点领域和关键岗位廉政风险现状
    近年来，上级出台了一系列政策措施预防和惩治腐败，党风廉政建设取得了显著成绩，重点领域和关键岗位的腐败行为也得到了明显遏制。但随着经济的不断发展，重点领域和关键岗位廉政建设仍然存在一些问题。
    (一)对廉政风险防范的意识不强。由于受过去计划经济思想和政治体制、行政体制改革缓慢的影响，在大多数行政事业单位工作人员中，仍存在沿用计划经济时代思维模式去想问题、作决策、抓工作，廉政风险防范的意识不强。比如：有的“大锅饭”思想较严重，有的单位领导或者将本单位的资产视为小团体资产，随意处置；或者对家底不清，固定资产或者无帐，或者有帐无实，造成国有资产流失，有的视公权为私权，滥用行政审批权、财权、人事权，从中索、拿、卡、要。
    (二)对重点职权人物的监管乏力。行政事业单位是人财物高度集中的单位，每个公职人员都或多或少掌握着一定的权力。稍有思想不单纯、动机不纯的人就会以国家财产谋取小团体利益和个人利益。特别是单位负责人的管理漏洞大，监督乏力，有的单位领导人集党政权力于一身，搞个人或极少数人说了算，往往一句话就能决定职工的进出升降，一支笔就可以开支大额资金；有的股（所、队）长掌握人事、资金或行政审批等权力的初始审核把关权，单位分管领导对其不好监管，有的甚至与其结成利益共同体；有的机关效率低下，作风漂浮，执法不严现象时有发生。
    (三)教育管理与发展形势相脱节。一些单位干部教育管理制度不落实，忽视必要的思想政治教育和反腐倡廉教育，致使党员干部队伍思想素质得不到提高，少数同志理想信念淡化，廉政风险防范的“免疫力”下降。对人员管理抓得不紧，重业务能力轻思想作风表现的倾向在一些单位和领导同志头脑中始终不同程度存在。少数领导干部对公职人员平时出现的不良思想反映和作风表现听之任之，以为是个人小节，不必“小题大作”。个别公职人员不重视政治学习和世界观改造，对自身要求不够严格，交友不慎，廉政风险意识淡薄。
    (四)廉政风险防范体制机制滞后。部分党员干部思想观念仍停留在传统观念上，自觉不自觉地用老眼光看人，用老经验办事，用老办法处理问题。对重点领域和关键岗位廉政风险敏感性不强，认识不够到位，不能根据变化着的形势任务和遇到的问题障碍尽早拿出应对措施。在工作中，依赖人的思想觉悟，缺乏必要的制度设计和流程安排以规避廉政风险。一些单位自行制定的措施规定缺乏封闭性、配套性和连惯性。从总体上看重点领域和关键岗位廉政风险防范机制制度仍处在探索形成阶段，严重滞后于当前面临的反腐斗争形势。
    (五)重点领域和关键岗位的发案率居高不下。重点领域和关键岗位掌握着巨大的人、财、事、物权，在巨额利益驱动和诱惑下，其违纪违法案件发案率居高不下，且有的案件涉案金额之大、作案手段之直接、恶劣，令人触目惊心。如：辽宁省抚顺市国土规划局原局长江润黎、国土资源局顺城分局原局长罗亚平利用为开发商拿地、办理规划审批手续等机会搞权钱交易，甚至直接造假套取土地补偿金，敛财逾亿元，其中罗亚平一人涉贪上亿，被称为“职级最低、数额最大、手段最恶劣的女贪官”。
    从东安县的小范围来看，在重点领域和关键岗位的行政审批、纪律作风、执法处罚、人员素质等方面也还存在一些不容忽视的问题。
    1、行政审批效率低下。一是政务公开不规范化。行政审批单位的业务仍存在明进暗不进、头进尾不进的现象。目前除个别部门窗口办事快捷以外，其它多数进驻单位形同虚设，虽然进了，签字权仍在局里，不但没有简化人事程序，反而增多了办事环节，行政审批业务最终还是要在局里才能办好。二是制度建设不健全。所要办理事项的依据、时限、程序、所需资料等各项制度不健全，健全的也只是写在纸上、贴在墙上，没有付诸实施，按规定公开的收费标准、罚款标准、办事程序等方面的行政事务目前尚未真正地做到公开。三是行政审批手续繁杂。企业在办理行政审批过程中，往往是一处卡壳，就再也办不下去；企业入市门槛高，加大了企业经营成本，错过了市场机遇。四是行政审批制度改革不到位。在一些部门和单位，行政审批事项该下放的未下放，该精简的没有精简，对保留的审批项目缺乏严格规范，审批环节过多，审批程序过于繁杂；一些过时的政策还没有及时得到清理、修订，个别部门还存在“嫁接”收费的现象。
    2、工作人员作风不实。有些关键岗位的工作人员不负责任、工作拖拉、办事效率不高，乱作为、不作为、慢作为现象依然存在，给企业带来了诸多不便和经济损失。其中乱作为主要表现有：一些工作人员在执法或服务过程中不讲规矩、不依法行政、不按程序办事，把自己手中的权力当成索、拿、卡、要的工具,不给好处就不履行职责，得到好处就乱作为。比如，部分乡镇派出所、司法所工作人员工作和生活用电不交纳电费，如果电力公司要其交纳电费，就不协同电力公司稽查非法用电行为。再比如，2012年查处的某单位的主要负责人无视党纪国法，利用手中的权力在人事调动、加油站点审批、工程建设等方面索拿好处费40多万元。不作为主要表现有：有些部门领导及其工作人员对政府的重大决策不执行、不落实，该办的事顶着不办，能办的事卡着不办，能马上办好的事拖着不办，按规定应当告知到位的不告知到位，给企业带来诸多不便。比如，某些县直单位的股室负责人在为企业服务时，分管副局长和局长先后出面进行了督办，而该负责人仍然不办妥有关事宜。慢作为主要表现有：一些机关工作人员不干事，不想事，不管事，不讲学习只讲享受，一天能办好的事要拖到几天才能办好，结果造成企业往返多次才能办成事。比如，有些单位的股室负责人成天想着喝酒、打牌、洗脚、按摩等事情，对自己的业务工作不闻不问，当群众来办理业务时，总是以出差、下乡、在外面办事或资料不全等为借口，拖延办理，导致应该审批的事项未能在承诺时限内办结，极大损害了经济发展环境。
    3、执法不公普遍存在。有些执法部门及其工作人员死扣法律条款，不考虑企业在建设或生产中的实际情况和合理性去认定、处理发现的问题。比如有些企业在征地建设时，因没有办妥相关审批事宜，而部门不是考虑企业的实际情况进行灵活的变通，而是死扣法律条款进行处罚和收费。有些执法部门及其工作人员因对法律条款的理解不同或个人情感因素影响等原因形成处理处罚标准不一致，以致对象在进行横向比较后，认为执法不公。如我县某些部门对本地车辆处理得要轻，对外地车辆处理得要重，对领导和熟人打招呼的可以大事化小、小事化了。

    4、“四乱”行为变相加重。最近一个时期，由于种种原因，涉企“乱检查、乱收费、乱摊派、乱罚款”现象在一些地方和部门，有明显反弹迹象，在形式上由明转暗，由强制到变相强制或协商，主要表现为：行政执法监管部门多头执法、重复检查；借办理和审验证照之机搭车收费、超标准超范围收费、强行服务收费、只收费不服务，以及利用办理、审验证照之机设卡收费；找茬罚款、以罚代管、只罚不管、随意罚款、高标准罚款；收取各种名义的赞助费或集资费、以共建或协商形式要求企业分担费用等。
    5、执法人员素质不高。主要表现在：一是有些行政职能部门轻管理、轻服务，执法生搬硬套，存有较严重的以罚代管，只罚不管的现象，导致管理职能化和执法目的的扭曲。比如，有个别乡镇检查站，出于部门利益和个人私利，对检查的事项只要给好处，往往睁一只眼闭一只眼，有的干脆以罚代管或只罚不管，拿到好处就放行。二是行政执法行为不规范，文明执法意识不强。一些执法人员在执法过程中，言行不文明，态度生、冷、硬、横，使企业难以接受。比如，2010年以来，县投诉中心就接到群众多次反映一些部门工作人员服务态度不好的投诉，这些投诉多集中在重点和有权力的行政执法部门及相关管理部门。三是一些行政执法队伍的思想素质和业务水平偏低，不是站在优化我县经济发展环境服务的高度去想问题、办事情，而是为了部门和个人事好办、日子好过，在投资企业办理有关手续或违法时，要么用省、市文件来抵制县委、县政府优化经济环境方面的决策和部署；要么就学会踢皮球，把责任往领导和别的部门踢；要么过分地强调要求投资企业老板亲自出面或引资项目负责领导出面打招呼，否则有关手续难以办妥，违法难免。
    6、主动服务意识较差。一些执法和服务单位的工作人员没有主动服务意识，存在着表面热情、内心淡漠，口头热情、行动冷漠的问题；有的部门和服务窗口缺乏主动性，坐在办公室等待的多，主动上门服务的少；有的部门和单位个别中层干部工作节奏缓慢，遇事推诿，遇到困难矛盾不是积极想办法解决，而是推上卸下，左推右挡，打起了“太极拳”；有的部门和服务窗口甚至存在着门难进、脸难看的现象，对企业和群众在办理有关业务手续不全无法办理时，不是耐心告知，而是满腹牢骚,甚至恶语相加。

    二、重点领域和关键岗位廉政风险分析
    (一)部分党员干部思想道德防线弱化。行政事业单位廉政风险点主要是来自思想道德、岗位职责（制度、流程）、外部环境等三个方面。而思想政治素质和道德修养是廉洁从政最基本、最关键、最可靠的保障，是反腐败工作的第一道防线。思想政治素质高，道德品质好，自然抵御廉政风险的能力就强，感染腐败病毒的机会就少，即使法规制度不够健全完善，也能够凭借良好的素质善其身，保廉洁。反之，即使法规制度健全完善，仍有可能被钻空子或“踩红线”。
    思想道德风险因素主要包括：一是理想信念动摇。理想信念是一个人思想和行为的总向导，崇高的理想信念是广大员工的安身之命，敬业爱岗之本，离开坚定的理想信念支撑，就必然导致思想空虚，精神颓废。各种腐朽错误思想就会乘虚而入，最终被形形色色的诱惑所俘虏。二是世界观发生偏移。世界观是人生的“总开关”，只有树立正确的人生观、价值观，认清自己所肩负的重要职责和使命，在思想上弄清手中的权力是谁给的，应当为谁用，怎样用权等问题，才能做到心有定力，不为名所惑，不为利所诱。如果放松世界观改造，就必然导致廉政风险防范的免疫力下降，渐渐失去对是非的鉴别力，进而随波逐流，误入腐败的泥潭。
    (二)重点领域和关键岗位制度机制老化。近年来，为了规避重点领域和关键岗位廉政风险，出台了不少制度措施，对于遏制和减少腐败起到了明显作用，但从总体来看，重点领域和关键岗位的制度性廉政风险仍然严重存在，其主要表现为：一是权力运行不够规范。没有从操作层面就廉政风险防范问题作系统规范。二是权力制衡机制尚未全面形成。近年重点领域和关键岗位发生的腐败案例说明，权力过于集中，缺乏制衡机制，是导致腐败问题发生的一个重要导火索。部分单位在决策审批、执法、人事管理、财务管理、工程项目管理上由个别人说了算，给腐败行为带来了滋生的土壤，最终发生腐败案件。三是制度落实不到位。一些单位虽然制定了不少规定措施，有的还建立了严密的绩效考核制度，但仅停留在纸上，挂在墙（网）上，没有落实到工作上，致使制度规定形同虚设，违规违纪问题屡有发生。
    (三)部分同志的岗位职业价值观退化。由于部分同志价值观偏向，把个人利益和小团体利益看得过高，致使出现国家利益与个人利益的较劲。因此，广大党员干部应当首先树立正确的利益观，树立人民的利益、国家的利益高于一切的价值取向。解决好追求什么样的利益，以及如何追求利益的问题。如果在利益观上出了问题，不能正确处理个人利益与国家利益的关系，把个人利益置于绝对地位，就会导致私欲膨胀，在利益驱使下，置法律和纪律于不顾，利用手中的权力，搞以权谋私，损公肥私，大肆收受贿赂，为不法分子获取不法利益提供庇护等，最终自毁前程和幸福。

    三、重点领域和关键岗位廉政风险防范对策
    查处问题是成绩，澄清是非是成绩，防范腐败更是成绩。因此，加强重点领域和关键岗位廉政风险的防范，做到防患于未然，不仅是贯彻中央关于《廉政准则》的必然要求，也是重点领域和关键岗位党风廉政建设实践的迫切需要。从重点领域和关键岗位存在涉及面宽、范围广、容易滋生腐败的特点分析，抓好重点领域和关键岗位廉政风险防控，应从以下几个方面着手：
    (一)加强宣传教育，提高思想认识。内因是事物发展变化的根据，是事物发展的根本原因。对一些重点领域、关键环节、重要岗位上党员干部的教育尤为重要。第一，要开展主题教育活动。通过举办主题讲座、参观警示教育基地等多种形式，教育引导广大党员干部树立廉政风险意识，正确认识岗位廉政风险的客观存在性与现实危害性，对苗头性问题及早发现、及早提醒、及早纠正，积极构建有效预防腐败的“防护网”。第二，要强化思想道德教育。通过对广大党员干部进行有针对性的思想道德教育，加强廉政文化建设，提高思想道德境界，增强党性修养水平，提高辨别是非，区别善恶，在关键时刻把握自己的能力。通过强化道德和作风纪律教育，增强职业道德素养和法纪意识，使广大党员干部认清自己身上的职责，始终坚持客观公正，实事求是，廉洁奉公，立场坚定，不被利所惑，不被色所诱，在思想上、道德上构筑起坚固的廉政防线。第三，要广泛深入开展讨论。行政执法单位、司法机关、经济监管部门和窗口服务单位等要经常性地就廉政风险防范的概念、地位和作用、重要意义、整章建制、提高行政效能及高发案件和行政过错行为查处情况，广泛组织干部职工进行认真学习，开展大讨论，不断增强服务意识，提高服务水平，切实提高廉政风险防控的思想认识。
     (二)全面清权确权，加大公开力度。各级单位要按照职权法定、权责一致的要求，对本单位的各类职权进行全面清理、分项梳理，科学编制“职权目录”和岗位权力说明书；对每项权力运行的全过程绘制“权力运行流程图”，明确职权名称、内容、行使主体和法律依据以及条件、程序、期限和监督方式等，找出行权过程中容易诱发廉政风险的薄弱环节。要按照党务政务公开工作的要求，将“职权目录”、“权力运行流程图”、裁量权基准、行政审批事项、行政处罚结果、廉政风险点及防控措施等，向社会公开，接受监督。将内部职权行使情况、工作流程等，在单位内部公开。特别是对干部任用、行政支出预决算、财务报销、政府采购、工程建设、资产管理等，要加大公开力度。
    (三)排查廉政风险，评估风险等级。首先，要排查风险。由单位按岗位逐一排查廉政风险，采取自己找、群众提、互相查、领导点、组织评五种方法重点查找四类风险。第一是岗位职责风险，查找由于工作岗位的特殊性，可能造成在岗人员不履行或不正确履行职责的因素；第二是业务流程风险，查找由于工作程序和个人自由裁量权空间过大，可能造成权力失控和行为失范的因素；第三是制度机制风险，查找由于缺乏工作制度的明确覆盖及工作时限、标准、质量等明确规定，可能导致行政行为失控的因素；第四是外部环境风险，查找行业“潜规则”对岗位的干扰、生活圈和社交圈对个人的不利影响等因素。其次，要划分等级。可根据风险发生的机率大小、可能造成的危害程度，将风险等级划分为三级。一级风险是发生机率高的风险，或者一旦发生可能造成严重损害后果的风险，如有可能触犯国家法律，构成犯罪的风险等；二级风险是发生机率较高的风险，或者一旦发生损害较为严重的风险，如有可能违反相关法规，受到纪律处分的风险等；三级风险是发生机率较小的风险，或者一旦发生可能造成不良社会影响或一定经济损失的风险。最后，要评估风险。风险等级的评估可以分为三个步骤：一是自查自报。由单位、各具体岗位工作人员根据岗位职责自查，经本岗位全体人员会议讨论研究，确定岗位廉政风险及等级，再上报给单位分管领导进行初审。二是组织审定。由本单位领导成员集体审核、筛选、确定各岗位的廉政风险及等级，并结合党务、政务公开工作通过适当形式向干部职工进行公示，征求干部职工的意见和建议，进一步修改完善。三是纪委备案。将通过本单位初审、预审的岗位廉政风险及等级上报纪委、监察局备案。纪委、监察局根据上报情况，参考信访举报、案件查处、专项检查、党风廉政建设责任制考核等工作中有关情况，最终审核确定。
    (四)制定防范措施，构建防控机制。针对排查确定的廉政风险点，根据不同风险等级，从前期预防、中期监控和后期处置等方面，逐项制定具有针对性和可操作性的防控措施。针对因制度设计缺陷导致的违法违规扩张权力、减免责任，增减公民、法人和其他组织的权利义务，以及利益冲突、谋取特定团体利益等情形，因制度执行不到位、责任追究机制不健全和制度缺失导致的权力监督失效等问题，加强制度建设。同时，以单位、岗位为主体，以岗位职责、风险类别、风险点及表现形式、风险等级、防控措施和责任人等为主要内容，建立廉政风险台账。通过全面的防范措施、健全的制度机制、完备的风险台账，形成符合本单位实际的廉政风险防控机制，为廉政风险常态化管理打好基础
    (五)开展民主评议，形成监督合力。通过民主评议，进一步完善监督机制，发挥组织监督、民主监督和群众监督对权力的制约和风险防控作用，为重点领域关键岗位廉政风险防控工作提供坚强的监督保障合力。第一，要扩大民主评议的范围。将具有行政执法权、审批权、司法权、评估权、人才和资金物资分配权等社会公共权力的单位，如组织人事、审计、财政、民政、发改、扶贫、国土、城建、卫生、工商、税务、公、检、法、国有企业等等，以及事关人财物分配、司法行政等权利集中容易产生腐败或出现问题的部门、单位的关键股（室）、队（所）纳入民主评议的范围，对处于重点领域和关键岗位的“一把手”开展民主评议。第二，要细化民主评议的内容。重点评议履职履责和依法行政情况；办事效率和工作作风情况；廉洁从政和内部管理情况。特别要突出涉及“三重一大”事项、干部选拔、资金管理、项目审批、行政执法等情况。第三，要创新民主评议的方式。采取内部测评和外部测评相结合的方式对被评对象进行评议。组成有群众代表、所在单位领导班子、纪检监察干部、内设机构和下属单位负责人、人大代表、党代表和政协委员参加的评议组，设“满意、基本满意、不满意”三个档次，进行评议。同时，在电视台、政府门户网站开通专栏进行公布，使评议对象处在社会各界的监督下。在纪委设立投诉举报电话，受理群众通过电话、信访、网络等渠道反映被评对象的各类投诉，并组织进行重点核查。第四，要严格评议结果的运用。将评议结果作为奖惩和任免干部的重要依据。对测评“不满意”的被评对象，要责令辞职，拒不辞职的，要按程序予以免职；测评“满意”的，给予表彰，可以授予廉政风险防控工作先进单位，被评对象年度考核确定为优秀，可向该单位和组织推荐提拔重用。
    (六)加强组织领导，落实工作责任。重点领域和关键岗位廉政风险防控工作可实行由纪委、主管单位、派驻的纪检组三级联动，形成齐抓共管的格局，构建覆盖各战线、各领域、各岗位的网络。纪检监察机关要成立强有力的领导小组，最好由纪委书记任组长，监察局长任副组长，纪委常委为成员，同时要求重点领域的部门和关键岗位的主管单位也要相应成立工作机构，研究制定具体的实施方案，做到周密安排部署。派驻的纪检组（监察室）要全程参与，及时调度，突出加强监督检查这一工作重点，定期分析防控机制运行过程中出现的新情况新问题，完善对策措施，建立健全长效机制。同时要抓好结合，坚持与落实党风廉政建设责任制相结合，与实际工作相结合，与查补堵漏、建立完善惩防体系相结合，确保重点领域和关键岗位廉政风险防控管理工作稳步推进。
   总之，加强重点领域和关键岗位廉政风险防控是推进权力公开透明运行、健全权力运行制约和监督机制的一项重要实践和探索，是预防腐败的一种有益探索、有效途径和有力措施。虽然它不可能一药治百病，但它可以积极有效地预防腐败。要积极探索，大胆尝试，做到“查得准、防得住、控得严、落得实”，不断提升有效预防腐败的能力。（中共东安县委常委、纪委书记）