江　军

    中国古代监察制度源于商周，初步形成于秦汉，成熟于唐宋，明清时达到历史的顶峰。王朝虽然多次兴替，但是中国古代监察制度却始终向前发展，一脉相承。认真研究秦汉及更早历史时期的古代监察制度，可以准确把握中国古代监察制度的哲学基础及衍化逻辑，有利于现代中国监察制度的发展和完善。

    一、商、西周—萌芽时期

    商代可供参考的史料极少，最客观的资料就是殷墟出土的甲骨文。甲骨中，可以找到古“监”字，象人立于水盆一侧，会意为自察其容。考古学者根据甲骨上记录的相关卜辞分析发现，“监”不仅有监视、监察之意，同时还特指一种官职，专门负责监督祭祀。殷墟的其他卜辞还记载了商王向下属方国派遣史官的事情，而史官的职责是监督方国、封国，并统帅军队。考虑到商代的国家大事唯“祀与戎”，在祭祀和军队控制上，商王都派了专门的“监”官和“史”官，充分体现了国家监督的含义，这与后世国家监察制度的立意是一致的。除了甲骨文这些直接证据以外，《左传》昭公六年记载：“商有乱政，而作汤刑”，揭示的是以商汤为代表的统治者通过制定刑法平息社会混乱的事实。《尚书·伊训》也有记载：“制官刑，……，臣下不匡，其邢墨”，这里的“官刑”就是商代专门为官员制定的刑与罚，这也表明商代存在原始的司法和司法监督。

    周武王克商以后，对商代的行政制度进行了改良。根据《史记》的记载，帝辛灭亡后，周武王把商王畿之地划分为“三监”，其中殷都以东的地方为“卫监”。《尚书·康诰》是册封卫康叔时周王的诰词：“封，敬明乃罚，……，朕心朕德，惟乃知”，对卫康提出了“明德慎罚”的要求。《史记·卫康叔世家》记载：“康叔之国，既以此命，……，赐卫宝祭器，以章有德”。两部不同的古籍，相互印证了康叔治卫的事实，同时也印证了周代以“德”改良商代“军监”的作法。《尚书·吕刑》也记录了周穆王命令吕侯根据“明德慎罚”的原则修订新刑的事情，其中，还禁止司法官犯“五过之疵”，否则“其罪惟均”，即以犯人之罪来处罚司法官，这就说明原始的监察思想及监察行为在周代也是存在的。

    其实，商、西周是中国的奴隶制时期，不管是商代的刑还是西周的礼，调解的都是奴隶主、贵族之间的矛盾，而对于广大的奴隶而言，奴隶主的意志就是他们的法律，所以商与西周的成文“刑书”都是没有对外公开的，而是“藏之盟府”，这与后世“公之于众”的成文法有极大的区别。不存在“普适”法律的这一基本史实，也就决定了商、西周时期不可能存在严格意义上的监察制度，但是存世的简单史料准确呈现了后世监察制度的一些主要思想，据此，我们可以认定中国古代监察制度源于商、西周。

    二、春秋、战国及秦—初创时期

    进入春秋时期后，周王室对诸侯国的控制能力日益下降，出现了“礼崩乐坏”、诸侯争霸的局面。诸侯国为了各自国家的生存，都或多或少地在尝试新的治国方略，这种状态一直持续到战国时代。国家制度创新的客观需求，激发了中国古代哲学思想的空前繁荣，史称“百家争鸣”。公元前536年，郑国丞相子产“铸刑书于鼎，以为国之常法”，开创中国成文法的先河。此后陆续涌现出一批政治家、军事家反对西周传统的“礼治”，要求“以法治国”、“一断于法”，后世将这一批人统称为法家，正是法家催生了古代监察制度。

    法家的代表人物有李悝、慎到、申不害、商鞅、韩非子、李斯等，其中以商鞅最为知名。商鞅在秦国执政近二十年，以李悝的《法经》为基础，制定了全国统一的法律，以重刑厚赏来确保法律执行，创建了当时最先进的国家制度，使秦国的国力在秦孝公以后长期凌驾于其他六国之上。到李斯为相时，则帮助秦王嬴政利用法家的理论，灭六国，建立了中国历史上的第一个封建王朝，并一手将君主专制制度推向了极致。

    法家人物在创制覆盖整个社会的律令体系时，非常注重对官吏的管理。1975年湖北云梦县出土了睡虎地秦简，其中的《秦律杂抄》提到了“除吏律”，《秦律十八种》记录了“置吏律”的三条律令，是关于官员任命、调动、代理的规定。同期出土的《语书》，有6支简记录的是南郡守腾命其所属各县书曹对吏实行考绩的事情，附带写明了当时“良吏”、“恶吏”的标准。这些存世的简书不仅表明秦律中已经包含了吏治的内容，而且也证明秦朝已经开始通过上级对下级官员的考绩来实现监督。

    此外，秦朝还设置了具有监督职能的专门机构。根据《汉书》的记载，秦朝在中央设置御史大夫，作为主管监察的最高官吏，其位上卿，“掌副丞相”。御史大夫的属吏有两丞，一为中丞，二是御史丞。御史丞主要是在府内协助大夫处理日常公务；中丞则在殿中掌图书秘籍，并外领监御史以督郡县，内领侍御史以受公卿奏事，举劾按章。在御史中丞之下，设有15名侍御史，为临时性的派遣监官。在郡一级地方机构，则设置了监御史，负责监督郡守和其他官员，即“秦有监御史，监诸郡”。《史记》在记录胡亥杀蒙毅、秦始皇办“坑儒案”时也提到了“御史”这一称谓。关于秦朝的监察机构设置，尽管尚未出土直接的文物证据，但后世的这些史料已足以证明，中国古代监察制度在秦朝时已经完成初创。

    三、西汉—确立时期

    公元前206年，秦帝国在建立15年后就走向了崩溃，李斯所主张的对官吏和百姓实行“轻罪重罚”的做法是负有重要责任的。西汉初年，统治者吸取秦朝灭亡的教训，在政治上采取轻徭薄赋、约法省刑、与民休息的做法。当时以陆贾、刘安为代表思想家，融合道家与法家学说，主张治国应德刑并用，以德为主，先德后刑，形成了重德轻刑的黄老学说。道家“无为”的治国理念虽然使国家富裕，但是同时也造成了“七王之乱”的混乱局面，国家也无法应对北方匈奴民族的入侵。

    汉武帝时期，董仲舒吸收道、法、墨、阴阳等诸家思想，发展了新儒学，在获得汉武帝的信任后，提出了“诸不在六艺之科、孔子之术者，皆绝其道，勿使并进”的主张，从而使儒学成为官学。此后儒家的很多思想以法律的方式体现出来，使儒家真正融入到国家的治理之中，“春秋断狱”就是儒家入法的一个反映。汉武帝的治国并没有纯儒家的色彩，而是将儒家的形式地位和法家的实际运用巧妙地结合在一起。例如，汉武帝重用不折不扣的法家人物张汤、赵禹等人进行了大规模立法，据《汉书·刑法志》载，当时共有律令359章，以致于“文书盈于几阁，典者不能遍睹”。

    汉朝在加强立法的同时，也非常注意对官吏的治理，统治者效仿秦朝的作法，建立了一整套从中央到地方的监察制度。

    根据《汉书·百官公卿表》记载，汉代中央设有御史大夫，建御史府，掌全国的最高监察权，并协助丞相总理国政。御史大夫下设有御史中丞和侍御史等属官，这与秦朝基本一致。不同之处在于，汉武帝元狩五年又在丞相府内置丞相司直，“掌佐丞相举不法”，并协助丞相“督录诸州”，丞相府的监察机关使得丞相对各郡县官吏的监督增强，同时也是对御史大夫为首的检察机关的制约，这样汉代的中央监察机关就处于互相监督之中了。另外，汉武帝征和四年设置司隶校尉，负责监察京师及其临近各郡，司隶校尉受制于御史大夫，位在司直之下，但是其职权较重，可纠举包括丞相、太尉、御史大夫在内的百官。

    在地方上，汉初废除了秦设置于各郡的监御史，改由丞相派出的“丞相史”监察郡县。武帝时期，为了加强对地方的控制，于元封五年废除丞相史，将全国分为十三州部，每个州部派刺史一人负责监察，刺史遂成为固定的地方监察机关。

    在建立完整的监察机构的同时，汉朝还开了监察立法的先河，这有别于秦朝时对官吏的要求散见于各律令中的做法。据东汉卫宏《汉旧仪》一书记载，汉惠帝三年，“相国奏遣御史监三辅不法事：词讼、盗贼、铸伪钱、狱不直、徭赋不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上、作非所当服，凡九条”，这就是后世所称的《监御史九条》。汉武帝在推行刺史制度后，在《监御史九条》的基础上制定《六条察郡之法》，历史又称为《刺史六条》，主要以地方二千石的高官及其子弟，以及作为其社会基础的“强宗豪右”为主要监察对象。汉代健全的监察机关的设立以及专门监察法典的出现，标志着中国古代监察制度的完全确立。

   （作者：安仁县委常委、县纪委书记）