肖建红　李　勇

      围标也称为串通招标投标，它是指几个投标人之间相互约定，一致抬高或压低投标报价进行投标，通过限制竞争，排挤其他投标人，使某个利益相关者中标，从而谋取利益的手段和行为。围标串标行为由于发现难、核实难、查处难，在各类招投标、政府采购工作中屡禁不止，成为全国的一个通病。为有效防治工程招投标、政府采购等领域的围标串标行为发生，我们深入市公共资源交易中心调研，就如何解决围标串标问题进行广泛探讨，并作了一些有益思考。

      一、围标串标的主要形式

      在招投标和政府采购活动中，围标串标的形式多种多样，根据主体不同，大致可分为三种类型：

      1、投标人（供应商）与投标人（供应商）之间相互串通。一是联盟垄断。以协会、组织的名义建立“围标集团”，归集本地区范围内的所有投标资质，同时通过利诱、阻碍、压制甚至恐吓手段，限制其他投标人在本地区范围内参加投标，达到垄断本地区范围内投标项目目的。其他投标人要获得项目，只能高价非法转包。二是轮流坐庄。对分段招标和多次招标项目，投标人之间相互约定，在不同项目中轮流以高价中标，其他投标人只作陪标或是在开标前退出投标。三是陪标补偿。投标人（供应商）之间私下确定中标人，约定内定中标人以高价中标后，给予未中标的其他投标人（供应商）一定的经济补偿。四是借资挂靠。投标人采取挂靠其他企业的方式获得投标资质，并同时以多家企业的名义参加同一项目的投标。一旦中标，给予挂靠企业一定比例的“回报”。

      2、代理机构与投标人（供应商）之间相互串通。一是设置障碍。代理机构在制作招标文件中，故意设置某种不合理的要求，对意向投标人（供应商）“量身招标”，达到排斥其他潜在投标人（供应商），实现操控中标结果目标。二是透露信息。代理机构通过定点报名、资格预审等方式获取投标人（供应商）信息，将能够影响公平竞争的有关信息透露给意向投标人（供应商），造成投标人（供应商）之间的不公平竞争。三是牵线搭桥。代理机构将意向投标人（供应商）的有关信息透露给评标委员会，诱导评标委员会成员在评标中向意向投标人（供应商）予以倾斜。四是协同指导。代理机构积极为投标人（供应商）出谋划策，帮助和指导意向投标人制作投标文件、参加招投标活动，依法合理中标。

      3、招标人（采购人）与投标人之间相互串通。一是肢解项目。招标人将既定标段拆分成多个标段，将多个意向投标人安排在不同的标段中标。二是明招暗定。招标人（采购人）、代理机构和意向投标人相互串通，事先确定中标单位，再通过诸多方式促使意向投标人中标。其中普遍采用的方式有两种：其一，代理机构通过定点报名、现场踏勘等方式，掌握投标人（供应商）信息，再透露给意向投标人（供应商）。意向投标人（供应商）根据掌握的信息，采取补偿、威逼等方式，分别与其他投标人达成陪标协议，从而顺利中标。其二，招标人（采购人）要求意向投标人（供应商）挂靠几家有实力的企业投标，并通过代理机构限制其他投标人报名，促使意向投标人（采购人）顺利中标。三是差别待遇。在评标过程中，招标人（采购人）、代理机构通过诱导、操控评标委员会成员，对不同投标人（供应商）相同或类似的标书实行差别待遇，甚至不惜以种种理由将具有较强竞争力的投标文件评为废标，确保意向投标人（供应商）中标。四是低中高结。招标人（采购人）事先将标底透露给意向投标人，由意向投标人低价中标，再由招标人（采购人）通过设计变更等方式高价结算。

      围标串标行为作为招投标、政府采购等领域中的顽疾，造成的危害不可忽视：一是扰乱了正常的招投标、政府采购秩序，妨碍了竞争机制的充分发挥，严重影响了招投标、政府采购的公正性和严肃性；二是加大了招标人（供应商）的成本，甚至还使一些不具备相关资质的企业和个人得以进入原本无法进入的经营领域，致使工程建设质量、采购货物品质难以得到保证；三是容易成为滋生腐败的“温床”。

      二、围标串标的形成原因

    《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》虽然颁布实施了20多年，但围标串标问题一直难以根治，究其原因，主要有以下四个方面：

    1、法规缺失让投标人（供应商）见缝插针。根据七部委30号令《工程建设项目施工招标投标办法》第八条规定：工程建设项目进行招标，只需提供施工初步设计图纸及概算审批手续，落实相应的资金或资金来源。由于招投标时采用的是初步设计图纸，而非施工图纸，投标人往往通过变更设计图纸、增补工程项目、提高工程计量等方式，获取高额利润。《湖南省政府采购工作规范》明确规定：采购人在招标文件中，不得制定指向特定品牌产品的技术规格。投标人（供应商）往往围标中标后，以具有相同技术规格的劣质产品充当优质产品，导致采购人花了高价却买不到好货。

      2、利益驱动让投标人（供应商）铤而走险。虽然招标人（采购人）及发改、财政等部门对工程建设、采购项目预算进行了严格把关，但投标人（供应商）中标后，往往通过偷工减料、以次充好等方式降低生产成本，获取高额利润。据调查了解，大多工程建设、政府采购项目的利润空间在30%以上，有的项目还超过了50%。开标前，一些特定投标人与其他投标人之间相互串通，中标后给予陪标单位、借资单位一定的经济补偿，而这种经济补偿的额度不会太高，如借资挂靠所需费用一般为每家1—3万元。根据《招标投标法》、《政府采购法》的有关规定，即使围标串标行为被查处发现，所处的罚金数额也较小，违法、违规成本过低导致一些投标人（供应商）铤而走险。

      3、组织不严让投标人（供应商）有机可乘。《招标投标法》第十二条和《政府采购法》第十九条规定：招标人（采购人）有权自行选择招标（采购）代理机构。在招标（采购）活动中，一些招标人（采购人）、投标人（供应商）与代理机构相互串通，形成利益联盟，招标人（采购人）一旦被投标人（供应商）成功公关，招标人（采购人）便会指使代理机构通过种种方式让意向投标人（供应商）依法、合理、按程序中标。

      4、惩处不力让投标人（供应商）趋之若鹜。《中华人民共和国招标投标法实施条例》及湘建〔2010〕298号文件、《湖南省政府采购工作规范》虽然对围标串标行为的认定进行了界定，但由于围标串标大多是极其隐蔽的行为，要掌握其真凭实据十分困难，查处的难度特别大，尤其是参与招投标、政府采购的国家工作人员一旦与投标人（供应商）形成利益同盟，要打破他们设置的壁垒更加难上加难。一些地方出于地方保护主义等各种原因，在查处围标串标行为上往往“深入浅出”，很少将围标串标企业列入黑名单进行曝光，仅仅只从经济上进行处罚，震慑力度不够，导致围标串标行为屡禁不止。

      三、防治围标串标的对策建议

     防治围标串标行为，要从建立完善的机制体制入手，着重在以下三个方面下功夫：

      1、在加强交易前围标串标行为的防范上下功夫。解决围标串标问题，关键在于事前防范。一是项目集中交易。全市辖区范围内所有国有（集体）资金的工程建设、政府采购、医药药品及耗材采购，国有土地（矿产）、国有（集体）产权及政府的特许经营项目等国有（集体）收益（支出）的有形或无形资产的交易，必须在市公共资源交易中心统一进行。市政府根据发改部门对工程建设招投标、财政部门对政府采购、国土部门对土地出让的批文情况，定期组织监察、督查等相关单位，就公共资源集中交易的情况进行清查，督促所有项目在市公共资源交易中心集中交易。二是代理公开遴选。凡是工程建设招投标、政府采购项目需要委托代理机构的，应通过公开择优或者随机抽取的方式，确定符合项目资格条件的代理机构。市公共资源交易中心根据代理机构组织开展招投标和政府采购活动情况，每季度组织评选出5家优秀代理机构。评选出的优秀代理机构，在下季度的招投标和政府采购代理机构公选中，增加一次抽取机会。公开选定代理机构，可以有效遏制代理机构为承揽业务配合招标人暗定中标候选人的违法行为。三是企业统一备案。建立和完善企业备案制度，凡是在本辖区范围内参加招投标和政府采购项目投标的企业，须提供企业营业执照、资质证书、安全生产许可证和所有项目技术员、施工员、质量员、安全员、材料员、测量员、预算员、实验员、资料员的情况，在市公共资源交易中心统一备案，防止不具备相关资质的企业和个人进入原本无法进入的经营领域。

      2、在加强交易中围标串标行为的监督上下功夫。一是大力推行网上报名制。建立和完善各类交易网上报名平台，科学设定网上报名流程。取消定点报名制，所有招标（采购）公告、招标（采购）文件、项目情况等资料全部实行网站下载。取消集中答疑和现场踏勘，释疑、咨询等均以无记名方式在网上进行。通过网上报名，有效防止招标人（采购人）、代理机构掌握投标人（供应商）信息而产生的围标串标行为。二是大力推行资格后审制。取消投标报名资格预审环节，从招标公告阶段直接进入招标文件的发售阶段，开标后评标委员会再根据招标文件中要求的资格审查标准对投标人资格进行审查，通过资格后审的投标人方可进入评审阶段。资格后审使投标人信息在开标前处于保密状态，屏蔽了投标人之间、投标人与招标人之间的接触，从而从根本上消除投机分子操作的时间和空间。三是大力推行无业主评委制。除设计项目外，全市范围内所有工程建设、政府采购项目，招标人（采购人）不派代表参加评标委员会。评标委员会成员全部从专家库中抽取。评标委员会根据招标（采购）文件评标标准和办法及招投标相关规定进行评标，对存在围标、串标行为的，依据相关规定予以认定，并提交行政监督部门处理。

       3、在加强交易后围标串标行为的查处上下功夫。一是加强后续监管。投标人中标后，投标文件中提供的九大员（水利项目为五大员）执业证书暂存于市招投标、政府采购管理机构，工程竣工验收后退还。未经招投标、政府采购管理机构和有关部门同意，不得更换项目管理岗位主要人员。管理人员有事离开施工现场，须事先向招标人（采购人）请假，办理请假手续，并报招投标、政府采购管理机构备存。二是实行联审会签。加强对项目资金的监管，实行联审会签制度，严防“低中高结”。工程建设（政府采购）项目中标后需要增加投资金额的，由招标人提出书面申请，报请市公共资源交易管理委员会办公室组织相关部门联合审核。超过中标金额50万以下的，由常务副市长组织相关部门联审会签；超过中标金额50万元以上的，由市公共资源交易管理委员会或市政府常务会议联审会签。政府采购增补项目超过中标金额10%以上的，须重新进行采购。国有土地（矿产）、国有（集体）产权及政府的特许经营项目等国有（集体）收益项目，不得以任何理由对中标（竞得）人进行补贴或补偿。三是加大惩处力度。由监察、住建、财政、国土、审计等部门组成联合督查组，定期对中标项目管理人员履职情况、资金运行情况及项目实施情况进行督查，严肃查处串标围标和转包行为。对存在围标、串标、转包行为的企业，经调查核实后，列入黑名单，在网上通报，且两年内不得参加本辖区范围内的招投标（政府采购）活动；连续三次被查处的，从企业备案库中除名，永久不得参加本辖区范围内的招投标（政府采购）活动。

      （作者：肖建红沅江市纪委常委；李勇系沅江市公共资源交易中心主任）